歐盟對成員國的侵權訴訟
——以波蘭為例

楊子力

中國國際問題研究院，北京 100005

根據歐盟2014年確立的法治框架，解決成員國法治問題的路徑有兩條，一條是對成員國法治狀況調查①，另一條則是對成員國發起侵權訴訟。歐盟對成員國發起侵權訴訟的一般程序為：第一步，歐盟委員會（以下簡稱歐委會）就所關切的問題向成員國政府發出“正式通知函”（Letter of Formal Notice），要求限期答復；第二步，若成員國答復無法令歐委會滿意，歐委會將發出“合理的意見”（Reasoned Opinion），要求成員國按照歐盟意見限期糾正其行為；第三步，若成員國仍不糾正，歐委會可以向歐盟法院發起訴訟，要求歐盟法院予以裁決。

自2017年7月起至今，歐委會先后四次就波蘭司法改革發起侵權訴訟程序。其中前兩案歐盟法院已經做出裁決，第三案已提交歐盟法院但尚未做出裁決，第四案尚未提交歐盟法院。

一、波蘭普通法院法官退休年齡案

2017年7月12日，波蘭議會通過《普通法院組織法》修正案，將普通法院法官、檢察官法定退休年齡從之前的67歲，降低為男性法官（檢察官）65歲、女性法官（檢察官）60歲；授予司法部長在普通法院法官達到上述退休年齡后可批準延長其工作年限至70歲的權力。

7月29日，歐委會啟動波蘭司法改革侵權訴訟程序，就《普通法院組織法》修正向波蘭政府發出“正式通知函”。歐委會主要關切有兩點，一是波蘭分別為男性和女性法官設定不同退休年齡違反了《歐盟運行條約》第157條和第2006/54號歐盟指令中關于性別平等的規定；二是授予司法部長批準或不批準延長法官任職年限的自由裁量權，破壞了波蘭的司法獨立。8月31日，波蘭政府就“正式通知函”答復歐委會，否認其有任何違反歐盟法律的行為。

9月12日，歐委會啟動波蘭司法改革侵權程序的第二步，向波蘭政府發出“合理的意見”，要求波蘭政府在1個月內采取必要措施糾正。10月12日，波蘭政府作出答復，再次否認存在違法行為。歐委會遂于當年12月20日將此案訴至歐盟法院，案號C-192/18。盡管波蘭政府于2018年4月12日再次通過法律修正廢止了相關條款，但歐委會并沒有撤銷其訴訟。

2019年11月5日，歐盟法院作出判決，裁定波蘭政府在2017年7月作出的關于法官（檢察官）退休年齡的相關法律修正違反歐盟法律。判決后，歐委會表示該判決是對波蘭司法獨立的支持，將繼續采取必要手段維護歐盟法治原則。而波蘭外交部則稱該判決反映波蘭法律的“歷史狀態”，波蘭相關法律修正并未違背歐盟法律。

二、波蘭最高法院法官退休年齡案

2017年12月8日，波蘭議會通過《最高法院法》修正案，將最高法院法官退休年齡從70歲修改為65歲；授于總統在最高法院法官達到退休年齡后延長其任期的權力。這意味著包括最高法院院長在內的27名法官將被迫提前退休。

2018年7月2日，歐委會第二次對波蘭政府發起侵權訴訟程序，向波蘭政府發出“正式通知函”。歐委會認為，波蘭政府圍繞最高法院法官的改革舉措破壞了司法獨立性，特別是法官的不可罷免原則；波蘭總統作出是否延長最高法院法官任期的決定缺乏固定標準，無法加以司法審查。波蘭政府于8月2日對歐委會指控提出異議。8月14日，歐委會向波蘭政府發出“合理的意見”，要求波蘭政府糾正相關的行為；但波蘭政府9月14日答復中依然否認違反歐盟法律。歐委會遂于9月24日將波蘭政府訴至歐盟法院，案號C-619/18。10月19日，歐盟法院發布了一項臨時禁令，要求波蘭暫停相關改革措施。

2019年6月24日，歐盟法院裁定波蘭最高法院改革中降低最高法院法官退休年齡和授權總統延長法官任期的條款，違反歐盟法律。波蘭外交部長稱判決“毫無現實意義”，因為波蘭早已遵守了歐盟法院的臨時禁令，并廢止了相關改革條款。

三、波蘭法官紀律檢查案

根據2018年4月3日生效的《最高法院法》修正案，波蘭最高法院設立“紀律庭”，該庭有權對波蘭普通法院法官所作出的司法判決進行調查、處理和審判。

2019年4月3日，歐委會圍繞波蘭法院紀律檢查機制第三次對波蘭政府發起侵權訴訟。歐委會認為新成立的“紀律庭”由波蘭國家司法委員會遴選的新法官構成，而國家司法委員會委員又是波蘭議會指定的，故無法保證“紀律庭”的獨立性和公正性；“紀律庭”在審理案件的過程中被賦予過大的自由裁量權。此外，波蘭法官在審理案件的過程中因對歐盟法律產生疑問而提請歐洲法院“釋法”的行為也將被“紀律庭”審查，會對波蘭法官產生“寒蟬效應”，有違歐盟法治精神。歐委會向波蘭政府發出“正式通知函”，要求波蘭政府在兩個月內予以答復。

2019年7月17日，歐委會在對波蘭政府答復進行徹底分析后，認為并沒有緩解關切，故向波蘭政府發出“合理的意見”，但波蘭政府隨后仍未能滿足其要求。2019年10月10日，歐委會決定將此訴訟移交至歐盟法院，并要求加快審理程序。歐盟法院于10月25日受理此案，案號C-791/19。2020年4月8日，歐盟法院支持了歐委會關于采取臨時措施的請求，要求波蘭政府在本案審結前暫停適用“紀律庭”運行的相關法律條款。該案目前仍在審理過程中。

四、波蘭司法獨立相關修正案

2019年12月20日波蘭議會通過對波蘭司法系統運行的一系列法律修正，主要圍繞司法獨立及法官紀律等相關問題，并于2020年2月14日生效。

2020年4月29日，歐委會向波蘭政府發出“正式通知函”，第四次對波蘭發起侵權訴訟程序。歐委會關切有四點：一是新修正法律擴大了“違反紀律”的概念，增加了可被界定為違紀的案件的數量，使得“紀律機制”淪為行政力量控制司法的工具；二是賦予新成立的波蘭最高法院特別控制與公共事務庭作為裁決波蘭司法獨立問題唯一機構的權限，使波蘭法院無法履行其適用歐盟法律或請求歐盟法院作出初步裁決的義務；三是新修正法律禁止波蘭法院在審理懸而未決的案件時評估改由其他法官裁決案件的權力；四是新修正法律要求波蘭法官公布其從事司法專業活動之外的資料，這與《歐盟基本權利憲章》和《一般數據保護條例》所規定的尊重私人生活和保護個人數據的權利不相容。歐委會要求波蘭政府在2個月之內就相關問題予以答復。

此案目前仍處以侵權訴訟的第一步，尚無進一步的信息披露。但若波蘭政府的相關答復無法解決歐委會關切，歐委會將向其發出“合理的意見”，要求限期改正。若波蘭政府未按照要求糾正相關行為，歐委會可能會向歐盟法院正式提起訴訟。

五、結語

法治是歐盟賴以建立的共同價值觀基石之一，這是歐委會高度重視波蘭司法改革問題的原因所在。歐委會認為，波蘭司法改革加大了行政力量對司法的干預，破壞了司法獨立性，如果聽之任之會對其他成員國產生不良的示范效應。歐委會有責任維護法治原則得到應有尊重，通過對成員國發起侵權訴訟，由歐盟法院作出權威性裁決，可對成員國造成政治壓力，促使其作出改變。

而波蘭在司法改革問題上選擇與歐盟“硬碰硬”，一方面與法律與公正黨執政理念相關，認為現行的司法體系仍處于“共產黨人”的控制之下，影響行政效率，滋生腐敗，而鏟除司法領域的“共產主義”因素有助于增強其執政合法性；另一方面也反映出在近年來歐盟內部“東西方矛盾”日益加劇的背景下，波蘭與歐盟雙方信任的缺失，波蘭認為歐盟相關舉措侵蝕其主權，威脅到波蘭國家價值和身份。

2019年10月法律與公正黨再次贏得議會選舉，2020年7月現任總統杜達再次贏得大選，保證了法律與公正黨政策的延續性。2020年1月28日，新任歐委會負責價值觀和透明度的副主席薇拉· 朱洛娃對波蘭進行訪問，試圖緩解歐盟和波蘭圍繞司法改革而日益嚴重的危機，但未獲成功。朱洛娃稱波政府未顯示任何妥協退讓的姿態，波司法部長亦堅稱波蘭不會“退回”舊的司法模式。歐波之間圍繞司法改革的緊張態勢在未來一段時間里仍會繼續。

注釋：

①歐委會于2016年1月13日針對波蘭《憲法法院法》修正案和《媒體法》發起法治調查程序，這是歐盟第一次針對成員國的法治情況展開正式調查.