淺析排污許可核發工作存在的問題

王明明，李舜斌，張 瑜，陳豐禹

（南京大學環境規劃設計研究院股份公司，江蘇 南京210000）

1 前言

2015 年，國家頒布新《環保法》，其中第四十五條明確規定：“國家依照法律規定實行排污許可管理制度，實行排污許可管理的企業事業單位和其他生產經營者應當按照排污許可證的要求排放污染物；未取得排污許可證的，不得排放污染物，”從法律層面上明確了排污許可制度的地位與作用。2016-11-10，國務院印發《控制污染物排放許可制實施方案》（國辦發〔2016〕81 號），明確到2020 年完成覆蓋所有固定污染源的排污許可證核發工作，建立控制污染物排放許可制，實現“一證式”管理[1]。

根據原環境保護部2018 年印發的《排污許可管理辦法（試行）》，排污許可證包括申請、核發、執行、監管等環節，排污許可證核發作為排污許可制度改革承上啟下的重要環節，直接關系著固定污染源排污許可全面覆蓋目標的順利實施。

2 排污許可核發工作面臨的問題

2.1 審核部門技術力量不足

根據《固定污染源排污許可分類管理名錄（2019 年版）》，名錄共包含108 個行業類別和4 個通用工序，目前生態環境部已經出臺了54 項排污許可證申請與核發技術規范，后續還將陸續出臺更多行業的申請與核發技術規范，此外排污許可技術文件包括自行監測指南、可行技術體系、污染物排放標準等，審核人員很難在短時間內掌握上述數量龐大的技術文件[2]。

此外，排污許可證審核過程中不僅涉及產排污節點、污染因子、排放標準、總量分配等內容的行政許可，還要求審核部門對排污單位的生產設施、原輔料、產排污節點、自行監測、臺賬記錄等內容進行規范性和完整性審核。2020 年為完成覆蓋所有固定污染源的排污許可證核發工作的最后一年，除已出臺技術規范的54 個行業，其余行業的核發工作都必須在2020 年完成，工作量巨大。

而目前生態環境保護部門，尤其是基層，人員力量不足、專業水平有限，加之排污許可核發工作時間緊、任務重、技術難度大，審核部門僅依靠自身力量基本無法保質保量完成排污許可證的審核工作[3]。

2.2 排污單位專業基礎薄弱

由于中國排污許可制度建設工作起步較晚，加之2015年之前，在各地以試點試行為主，沒有全國性的統一標準，排污單位對于排污許可制度較為陌生。

本輪核發的排污許可證通過全面整合排污單位基本信息、生產工藝與設備、污染物產生與排放、原輔料信息與用量、污染防治技術與設施、自行監測方案、環境管理臺賬等方面的內容，完整記錄排污單位污染物排放的來龍去脈。此外，本輪排污許可制度改革的目的之一是將環境管理的責任主體由管理部門轉變為排污單位，建立以排污單位為責任主體的新型環境管理體系，對排污單位環境管理水平提出了更高的要求。

基于以上政策體制的改革，要求排污單位在申報時能夠自行梳理企業的產排污相關信息，但是對部分地區排污許可核發工作實地調研發現，除部分國企和大型企業外，許多中小企業未設置專業的環境保護管理人員，對于自身所屬行業、排污許可管理類別等完全無法判斷，甚至部分企業負責人不了解COD、SS 等基本的環境專業術語，難以按時按量完成排污許可證的申報。這就導致企業填報的排污許可申請信息存在著許多問題，不僅降低了排污許可證的質量，也增加了審核部門的審核難度，嚴重影響了固定污染源排污許可制的全面覆蓋。

2.3 第三方機構參差不齊

現行的《大氣污染防治法》和《水污染防治法》均明確規定排污單位應當依法取得排污許可證，并對未依法取得排污許可證排放大氣和水污染物的違法行為提出了相應的處罰措施，加之《排污許可管理辦法（試行）》中明確指出，環境保護主管部門可以通過政府購買服務的方式，組織或者委托技術機構提供排污許可管理的技術支持。目前部分地區的環境管理部門和企業已經委托第三方技術單位開展排污許可的申請與審核工作[4]，但是由于目前第三方技術機構參差不齊，工作中存在許多問題。

部分第三方機構由于對技術規范理解不夠深刻，在開展排污許可申請與審核工作過程中對行業和管理類別的判定錯誤頻出，直接導致部分企業后續技術規范適用錯誤；另一方面部分第三方未能準確認識本輪排污許可制度改革的目的，在工作開展過程中僅僅是協助管理部門和企業完成許可證的核發，忽視了執行報告、臺賬記錄、評估報告、證后監管的重要性，導致排污許可證的申請與核發工作流于形式，造成“虎頭蛇尾”的結果。

3 建議

3.1 強化第三方參與

排污許可證申請與核發工作時間緊、任務重、技術難度大，僅依靠管理部門和排污單位的力量，已難以在規定時間內高質量完成排污許可證申請與核發工作。因此，在排污許可制度改革過程中應當充分依托第三方技術機構的力量，讓“專業的人做專業的事”，保證排污許可制度改革順利實施。

管理部門可以通過政府采購的形式委托第三方機構開展諸如排污許可審核、技術評估等方面的工作，緩解管理部門人手不足、技術力量不夠的問題，加快排污許可核發工作進度，確保2020 年固定污染源排污許可制全面覆蓋順利實現；另一方面加強排污許可制度的宣傳，提高企業對排污許可證申領的重視程度，引導缺乏專職環保人員的中小企業委托第三方機構開展排污許可證申領工作，確保排污許可證的質量，為排污許可證的證后監管與執行工作奠定良好基礎。

3.2 加強技術培訓交流

排污許可作為一項全新的制度，技術支撐體系正在不斷建設和完善中，部分技術規范中為管理部門預留了一定的自由裁量權。一方面有利于地方管理部門根據當地的實際管理要求開展排污許可證的核發工作；另一方面也造成不同地區在排污許可核發過程中存在差異，尤其是在標準執行、總量分配和自行監測方面的差異，可能直接造成同類企業的不公平競爭。

針對上述問題，管理部門應當通過開展排污許可政策文件的培訓工作，對于技術規范中未能明確的部分進行重點解讀，既要給地方留有調整空間，也要盡快統一不同地方的技術尺度，確保排污許可核發工作公平公正。同時還應加強不同地區的溝通交流工作，對排污許可證核發過程中遇到的問題互通有無，總結排污核發的經驗教訓，進一步提升管理部門和第三方機構的技術水平。

3.3 樹立企業主體責任

排污許可制度改革的最終目的是通過排污許可證的核發，建立以企業為責任主體，以排污許可證為核心，以環境質量改善為導向的信息化、動態化、精細化環境管理體系。因此在排污許可證核發過程中，不能只把完成排污許可證的核發作為目標，應重點做好排污許可證的核發工作，并做好證后執行與監管準備工作。

在排污許可證核發過程中，要求企業自主申請、自證守法、自證達標，逐漸樹立企業的主體責任意識，明確企業是排污許可證申請與核發的第一責任主體；另一方面，在排污許可核發過程中，提醒企業關注排污許可證中的自行監測、臺賬記錄、信息公開、執行報告等內容，建立企業自我執行、自我監督、自我上報的意識。

4 結語

排污許可制度是貫徹落實中共十九大精神、開展生態環境建設的戰略舉措。通過積極引入第三方技術機構，在工作中充分發揮第三方技術機構的專業技術優勢，協助管理部門和排污單位做好排污許可證的審核與發放工作，不僅實現固定污染源排污許可制全面覆蓋目標，而且通過排污許可證的申請與核發，逐漸樹立排污單位的責任主體意識，為排污許可證的證后執行與監管奠定良好的基礎，最終建立起以排污許可證為核心的“一證式”環境管理體系，有效提升中國的環境管理水平，實現環境質量不斷改善的目標。