行政不作為的法律問題研究

祿海棠

吉首大學(xué)法學(xué)與公共管理學(xué)院，湖南 吉首 416000

一、問題的提出

政府作為國家的權(quán)力機(jī)關(guān)，應(yīng)當(dāng)依法積極履行自己的法定職責(zé)。在法定職責(zé)不清晰時(shí)理應(yīng)請(qǐng)示上級(jí)指導(dǎo)工作，而不是聽之任之，放任不管。我國目前在建立服務(wù)型政府的道路上砥礪前行。服務(wù)型政府這一概念的提出雖是中國學(xué)者不懈努力的成果，但是和其相似理念的管理方式在西方國家也多有體現(xiàn)。

以美國和新西蘭為例，美國在1978年出臺(tái)了《民航放松管制法》，逐步放松了對(duì)政府的管制，加大了政府的自由行權(quán)的范圍，引入了競爭機(jī)制，同時(shí)分離決策和執(zhí)行。這樣會(huì)使得公共服務(wù)市場化，不會(huì)一味地受制于政府管控。

新西蘭政府采取管理主義的模式進(jìn)行行政職能的劃分。行政職能分為以下三方面：一是將原本從事私人領(lǐng)域的政府部門活動(dòng)在市場機(jī)制的調(diào)節(jié)下進(jìn)行民營化，一定程度上既減少了成本也發(fā)揮了市場優(yōu)勢；二是將政府及各級(jí)管理層和工作人員的目標(biāo)進(jìn)行明確規(guī)定，避免責(zé)任不清和職權(quán)不明，或交叉或沖突；三是將政府權(quán)力逐漸分散，精簡行政工作人員，把政府部分職能分散于各處，從而讓政府集中于公共服務(wù)領(lǐng)域。

正如亨廷頓所言，“各國之間最重要的政治分野，不在于它們政府的形式，而在于它們政府的有效程度。”服務(wù)型政府的建設(shè)并非偶然，而是歷史發(fā)展的必然趨勢，更符合現(xiàn)階段我國的基本國情。但就目前而言，政府的行政不作為侵犯了公民利益，沒有依法履行法定職責(zé)，使得國家政策遭受阻礙，不利于我國服務(wù)型政府的建成，在法律框架下對(duì)行政不作為的處理和救濟(jì)也成了一個(gè)重要問題。

二、行政不作為之構(gòu)成要件

目前在學(xué)術(shù)界通行的關(guān)于行政不作為的主張有兩種：第一種主張是行政主體有作為能力并承擔(dān)作為義務(wù)，但是在程序上表現(xiàn)為明確拒絕或者默示拒絕。第二種主張是行政相對(duì)人提出申請(qǐng)但行政法律關(guān)系主體承擔(dān)著法定義務(wù)卻有不履行義務(wù)的行為。

筆者認(rèn)為構(gòu)成行政不作為需要滿足三個(gè)要件：一是主體要件。即行政不作為的主體是行政主體毋庸置疑且注意個(gè)人是不能成為行政主體的。二是行政義務(wù)要件。無論是何種義務(wù)，行政主體都應(yīng)該積極主動(dòng)履行。法定義務(wù)必須履行，沒有正當(dāng)理由和意外事件或其他特殊情況是不能拒絕履行的。三是行政主體未履行行政義務(wù)的客觀事實(shí)。只有不作為的違法事實(shí)發(fā)生造成了相對(duì)人的損失，才能尋求法律救濟(jì)。

綜上所述，行政主體的行政行為同時(shí)具備三個(gè)要件時(shí)，也就是說，行政主體有履行義務(wù)的可能并由于故意或過失沒有在法定或約定的合理期限內(nèi)履行行政義務(wù)的，就構(gòu)成典型的構(gòu)成行政不作為。

三、行政不作為典型案例分析

2015年1月關(guān)于行政不作為的十大典型案例在最高人民法院公布，本文選兩個(gè)案例進(jìn)行分析，以期尋求行政不作為在司法實(shí)踐中具體的表現(xiàn)形式。

案例一為趙某訴某鎮(zhèn)政府行政不作為案。趙某依據(jù)政府的相關(guān)文件和方案向其所在的村委會(huì)提交了危房改造補(bǔ)貼的書面申請(qǐng)書，村委會(huì)依據(jù)流程把材料交給了該政府，但是該政府沒有第一時(shí)間對(duì)該材料進(jìn)行審核，直到趙某起訴后才在訴訟期間審核了材料并且把審核的結(jié)果書面告知了趙某和法院。在簡要介紹基本案情后，結(jié)合行政不作為三個(gè)構(gòu)成要件進(jìn)行分析：一是該政府是有資格的行政主體，二是該政府負(fù)有審核趙某危房改造申請(qǐng)的法定義務(wù)，三是該政府在收到材料后沒有依據(jù)法律法規(guī)及政策的規(guī)定程序和方式履行職責(zé)。它在收到趙某依規(guī)定提交的申請(qǐng)后的不履行行政義務(wù)構(gòu)成了行政不作為。但該政府在本案審理期間對(duì)趙某的申請(qǐng)進(jìn)行了補(bǔ)充核查，認(rèn)為趙某不符合危房改造的條件并將結(jié)果告知了相對(duì)人和法院。這一案件的裁判結(jié)果是法院判決確定了被告該政府對(duì)趙某提交的申請(qǐng)沒有進(jìn)行審核的行為是違法行為。

在本案中雖然該政府進(jìn)行了審查，卻是在訴訟期間，判決其行為是違法行為，一方面體現(xiàn)了司法公正，不因事后補(bǔ)充審查就抹殺了其行為違法的這一客觀事實(shí)；另一方面強(qiáng)調(diào)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在涉及群眾根本生存利益時(shí)肩負(fù)著重要職責(zé)，對(duì)督促其依法履行職責(zé)，保護(hù)農(nóng)民的基本生活條件這一合法利益有積極作用。

案例二為張某訴某國土資源局行政不作為案。張某在自己村的土地被其他工程的施工隊(duì)非法占用，沒有經(jīng)過張某的允許，張某于2013年6月16日向管理該地區(qū)土地的市國土資源局提出了書面申請(qǐng)，請(qǐng)求該局對(duì)非法占地使用的情況進(jìn)行調(diào)查核實(shí)，但該局在17日收到申請(qǐng)后直接不予理睬，也沒有把不處理的原因告訴張某，最后張某對(duì)該局不履行行政義務(wù)提起了行政訴訟。

本案中張某書面提出申請(qǐng)后，該市國土局不予理會(huì)，完全沒有啟動(dòng)行政程序，是完全的行政不作為的違法行為，本案中該市國土局對(duì)張某的舉報(bào)不予受理不予答復(fù)，是明顯的違法行為。法院判決一是確認(rèn)其未受理張某請(qǐng)求查處非法占地的這一行為是違法行為，二是限該國土局按關(guān)于土地的法律法規(guī)或辦法進(jìn)行審查和履行行政義務(wù)。

綜上所述，兩個(gè)案件一個(gè)是不完全的行政不作為案件，另一個(gè)是完全的行政不作為案件。以及其他行政不作為案件的共同存在的問題有如下幾點(diǎn)：

第一，行政機(jī)關(guān)追責(zé)制度不明確。早在2014年，習(xí)近平總書記指出：一些領(lǐng)導(dǎo)干部在其位不謀其政，對(duì)這些“為官不為”現(xiàn)象予以嚴(yán)肅批評(píng)，同時(shí)應(yīng)當(dāng)深入分析，搞好正面引導(dǎo)，加強(qiáng)責(zé)任追究。領(lǐng)導(dǎo)成員因工作嚴(yán)重失誤、對(duì)自己職務(wù)定位不清晰或者在社會(huì)上產(chǎn)生了重大且惡劣影響的還應(yīng)辭去領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。“嚴(yán)重失誤失職”“造成重大損失”“惡劣社會(huì)影響”都需要主觀進(jìn)行價(jià)值判斷，并非直接依據(jù)規(guī)定就可以明確判斷的。

第二，行政機(jī)關(guān)履行義務(wù)合理期限不明確。合理期限是為了行政主體在履行義務(wù)時(shí)給予一個(gè)寬泛的時(shí)間，不至于時(shí)間太緊而出現(xiàn)錯(cuò)誤，但在典型案例中顯而易見是行政主體消極的態(tài)度，行政機(jī)關(guān)并非因事務(wù)繁忙時(shí)間不夠才沒有履行義務(wù)，而是因?yàn)橹饔^消極怠工導(dǎo)致違反規(guī)定不履行義務(wù)。

第三，信息公布不及時(shí)。人民群眾在生活中明確知道辦事的行政主體的信息來源不完全，比如行政機(jī)關(guān)內(nèi)部就其職責(zé)進(jìn)行具體細(xì)化后沒有及時(shí)公布，導(dǎo)致公民的信息不全致使合法利益遭受損失。

四、解決行政不作為的法律途徑

第一，建立明確的問責(zé)機(jī)制。獎(jiǎng)罰相當(dāng)，不能只是就其領(lǐng)導(dǎo)人員問責(zé)，對(duì)具體的工作人員也應(yīng)當(dāng)有追責(zé)機(jī)制，當(dāng)行政職責(zé)明確劃分到各個(gè)行政機(jī)關(guān)后，具體到履行義務(wù)時(shí)的行政機(jī)關(guān)工作人員也應(yīng)該積極履行義務(wù)，行政工作人員不能因?yàn)樽坟?zé)追不到自己身上，就不重視自己的本職工作，懈怠或者消極更有甚者在訴訟后才履行義務(wù)，所以因自己懈怠給相對(duì)人造成損失的，應(yīng)當(dāng)自己負(fù)責(zé)。

第二，合理期限需明確具體不宜過長。在還沒有能夠替代人力的機(jī)器出現(xiàn)之前，時(shí)間規(guī)制對(duì)于行政工作人員的限制顯得尤為重要和有效，筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)通過一定的立法規(guī)范審核材料的時(shí)間，時(shí)間應(yīng)該明確具體。就目前的行政不作為案件而言，行政相對(duì)人的申請(qǐng)并非重大疑難事項(xiàng)，都是關(guān)乎自身基礎(chǔ)生活權(quán)益的相關(guān)事項(xiàng)，并非需要花費(fèi)大量人力、物力、財(cái)力所不能為之事。

第三，信息公開要及時(shí)。服務(wù)型政府的建立離不開人民群眾的切身利益遭受侵害時(shí)得到及時(shí)保護(hù)，更離不開行政主體及其工作人員對(duì)自身的定位。行政主體應(yīng)該及時(shí)公布法律法規(guī)信息、職責(zé)變化和部門設(shè)立或變更的信息，在接到人民群眾的申請(qǐng)時(shí)，應(yīng)該積極主動(dòng)地依據(jù)法定的行政程序在法定或者合理期限內(nèi)履行行政義務(wù)。

五、結(jié)語

法律是規(guī)范人們行為的社會(huì)規(guī)范，行政不作為案件的訴訟數(shù)量不斷增加，只有行政主體自身進(jìn)行改正，認(rèn)真履行行政職責(zé)，承擔(dān)法定義務(wù)，管好領(lǐng)導(dǎo)干部手中的權(quán)力，最根本的是要建立相對(duì)嚴(yán)厲的法律制度，只有讓領(lǐng)導(dǎo)干部及行政工作人員尊崇法治、敬畏法律，才能更好地履行行政義務(wù)，為我國服務(wù)型政府的建立提供堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。