問題銀行強制退出法律規制研究

陳 鵬

沈陽師范大學法學院，遼寧 沈陽 110034

一、問題銀行的退出困局

2019年5月24日，人民銀行會同銀保監會共同發布公告稱，“鑒于目前銀行出現嚴重信用風險，為保護存款保險人和其他客戶合法權益，根據相關法律法規的規定，人民銀行、銀保監會會同有關方面，決定于2019年5月24日聯合對包商銀行實施接管”。

2020年8月6日，人民銀行在《2020年第二季度伙伴政策執行報告》中回顧了包商銀行風險處置過程，并披露包商銀行即將啟動破產清算程序。此外對相關涉案人員追究刑事責任。

接連上演的主債權債務危機、銀行業危機，關系到每位儲戶的錢袋子。維持市場的穩定發展，保障儲戶的儲蓄安全，是國家金融機構安全發展的重要因素。

市場主體退出是市場機制優勝劣汰的必然結果［1］。目前，我國銀行業金融機構的退出，正在面對諸如“大而不能倒”“倒了必不穩”“不知如何倒”的問題。問題的主要成因是銀行退出渠道不通暢、約束機制不健全、配套措施不完善、退出成本高昂。這直接導致退場的銀行寥寥無幾，或者說比例偏低（與美國、英國相比）。銀行退出比例低直接影響市場發揮作用，使資源的配置失效。

企業經營管理不善倒閉破產司空見慣，銀行也是企業，如果經營不善、違規運營或受到外部不利因素沖擊，也會陷入財務困境，進而缺乏清償能力，當無法自救時就需要他救［2］。這一類銀行可稱為問題銀行。從資本角度來看，資本負債表負債過高的銀行屬于問題銀行，高額負債導致銀行已無法抵御非預期損失風險，存在較大風險。從流動性角度來看，流動性不足的銀行屬于問題銀行，銀行的流動資金不足以應對到期償付的債務，無法獲得充足的流動資金，無法履行其應盡義務。問題銀行處置的負外部性會導致多米諾骨牌效應，金融機構之間錯綜復雜的關系導致牽一發而動全身［3］。我國對于銀行強制退出的法律制度仍需通過頂層設計以及司法實踐不斷完善健全。

二、問題銀行主要退出方式

問題銀行的強制退出分為兩類：第一類市場化退出，第二類破產清算［4］。

（一）銀行市場化退出分為兩種：第一種收購與承接，第二種設立過橋銀行

1.收購與承接

央行等具有處置權限的處置機構，尋找具有支付能力的金融機構，使其可以對陷入困難的銀行注資或直接收購部分甚至全部資產，來保證儲戶的儲蓄安全。依托健康金融機構強大的償付能力，將負外部性降到最低。例如，錦州銀行在2019年中小金融機構流動性分層的大環境下，發生了暫時的流動性風險，隨即央行會同銀保監會牽頭建立專門工作組。錦州銀行在獲得三股強大的資本注入后，穩定了社會情緒，未發生擠兌風潮，以戰略重組的方式開啟了風險化解帷幕。

2.設立過橋銀行

多適用于資產規模大、業務結構復雜、涉及范圍廣、影響波及深的大型銀行。存款保險機構牽頭，設立一家新的過橋銀行，承接問題銀行的全部資產，同時負責清償其合法債務，處理業務上的問題，等待適宜金融機構收購問題銀行。

（二）法院破產清算

申請破產清算，是直接對問題銀行判處“死刑”。產生的負外部性最大，如果處理不好可能造成擠兌以及區域經濟不穩定。一般此類銀行資產規模較小，且短時間內沒有適宜銀行愿意對其業務或資產進行收購與承接。銀行進入破產清算程序后，首先由存款保險機構在限額內對儲戶進行賠付，儲蓄的金額超過限額部分則同其他債權一起成為破產債權，從該銀行清算資產中受償［5］。中華人民共和國銀行破產“第一例”——海南發展銀行破產案，工作尚未全部完成；近期央行披露，包商銀行正在申請破產清算，將成為中國銀行破產“第二例”。

美國，銀行強制退出，由聯邦存款保險公司作為接管人，具有對問題銀行監督、檢查的權能，負責管理其所有資產［6］。英國，通過《2009年銀行法》授權中央銀行，擁有獨立出售問題銀行業務的權利，無須經過股東或債權人允許［7］。

問題銀行強制退出，應秉持三大原則：保證銀行重組受益方承擔主要成本［8］；防止問題銀行向高風險借款人提供信貸［9］；公共資金重新分配，防止通貨膨脹［10］。

三、銀行強制退出的路徑選擇

（一）完善我國銀行業金融機構退出法律法規

完善我國銀行業金融機構退出的法律法規，可以從以下三個方面入手。

首先，從立法原則考慮［11］。保障存款人合法權益，維護金融市場穩定性，屬于市場的事情交給市場，政府所代表的行政力量適當參與，盡量保持謙抑性，以法律作為底線，運用市場看不見的手，綜合治理。

其次，從立法模式考慮，我國涉及銀行業金融機構退出的法律包括《企業破產法》和《存款保險條例》。《企業破產法》在程序和原則角度、《存款保險條例》從存款保險制度構建方面規范銀行退出。

最后，從立法內容考量，我國現有法律體系、金融監管體制已整體覆蓋各個金融領域，但考慮到銀行業金融機構主要資金來源于吸儲的特殊性，通過降低銀行業退出的負外部性，維護社會穩定。

（二）細化我國存款保險制度

使存款保險制度在中國土地上開出美麗的花。目前，我國存款保險制度所涵蓋的主體為“商業銀行、農村合作銀行、農村信用合作社等吸收存款的銀行業金融機構”且“最高賠付額為五十萬元”。我國存款主體包括自然人、法人還有非法人組織等，存款保險制度并不能完全保護多種存款主體的特殊性，50萬元最高賠付額也未能完全契合。應細化存款人保護的范圍及對應最高賠付額。通過宣傳法律保障和及時賠付政策，防止發生信任危機、出現大規模擠兌現象。將恐慌情緒和風險蔓延的關聯阻斷，預防個案風險升級為金融市場的系統性風險。

《存款保險條例》授權存款保險基金管理機構，審查投保的吸儲銀行資產負債表等關鍵信息，對其進行早期風險警示。細化存款賠付的啟動條件，針對金融風險不斷變化的現狀，啟動條件應由保障性啟動條件與機動性啟動條件相結合；《存款保險條例》沒有規定存款保險機構的糾正標準，風險處置啟動條件、啟動標準、啟動程序，設立糾察機關，督促參考保險機構行使其職能。存款保險基金管理機構與央行行使接管人和清算人權力時，應該盡可能透明化，明確權力的邊界，接受社會公眾的監督。

（三）加強對銀行業金融機構約束措施

商業銀行強制退出，應考慮以下幾個方面：資本補足率、資產增長率、重大交易授信率、杠桿率。為商業銀行設置觸發監督的指標，具體定量標準。一旦銀行觸碰紅線，存款保險基金管理機構等法律授權機構，有權限制銀行對股東分配紅利，限制或禁止一部分激進的投資計劃、暫停銀行辦理高風險業務的授權、暫停其不合理支出或開辦新業務的授權。設置被接管條件，即當投保的吸儲機構存在引發嚴重信用風險的情形時，立即進入被監管、被接管、被處置的法定程序。