檢察機關提起刑事附帶民事公益訴訟的現(xiàn)狀及制度完善策略

王紅斌

河南省鄧州市人民檢察院，河南 鄧州 474100

《刑事訴訟法》賦予檢察機關擁有提起刑事附帶民事訴訟的法定職權，但是如何將檢察機關提起刑事附帶民事訴訟和民事公益訴訟充分結合，從而達到有效保護國家與社會的公共利益、提升司法效率、減少訴訟程序、節(jié)省司法成本的設計目的，是當前檢察機關亟待解決的新課題。

一、刑事附帶民事訴訟概述

“無利不訴訟”是我國傳統(tǒng)訴訟理念，而公益訴訟的出現(xiàn)打破了這一傳承幾百年的訴訟理念，這種訴訟形式填補了權利保護訴訟體系中的一大空白。刑事附帶民事公益訴訟作為我國一種新興監(jiān)管形式，進一步完善了訴訟體系。

（一）訴訟形式的區(qū)別

刑事附帶民事公益訴訟被確立之前，學術界往往將《刑事訴訟法》第101條第2條規(guī)定的情形稱之為“公益刑事附帶民事訴訟”，兩者共同點是都具備公益性，但也有諸多不同之處。一是確定時間差距較大。2017年，檢察機關提起刑事附帶民事公益訴訟首次被寫入刑事訴訟法，而傳統(tǒng)公益刑事附帶民事訴訟在《刑事訴訟法》修改之前就已存在。二是案件覆蓋面不一致。公益性刑事附帶民事訴訟覆蓋面極廣，凡是因犯罪引發(fā)財產損失的，檢察機關均能夠提起訴訟。而按照《最高人民法院最高人民檢察院關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱兩高《解釋》）相關規(guī)定，刑事附帶公益訴訟僅限于生態(tài)文明建設和民生安全領域的刑事案件。三是訴訟目的有所差異。傳統(tǒng)公益刑事附帶民事訴訟是保護國家與集體財產免受損失，而根據(jù)兩高《解釋》規(guī)定，檢察機關提起刑事附帶民事公益訴訟是為了使社會公共利益免受侵害，兩者之間略有差別。普遍認為，生態(tài)資源涵蓋礦產、水、野生動植物等各種資源，而對于資源來說，無論當事人是否破壞環(huán)境或不當獲利，只要對資源存在損害，就必須承擔責任。四是訴訟請求有所不同。刑事附帶民事公益訴訟的訴求較為廣泛，除了要求被告停止侵害外，還可以要求被告消除危險、排除妨礙、恢復原狀、賠禮道歉以及賠償損失等。而傳統(tǒng)公益刑事附帶民事訴訟則僅限于對具體物質損失進行賠償。五是訴訟身份定位不同。檢察機關在公益訴訟中的身份一直存在學術上的爭議，有人認為應該稱之為“公訴人”，有人認為應該稱之為“公益訴訟人”，也有人認為應該稱之為“原告”，對此，兩高《解釋》說得很清楚，在此過程中，檢察機關身份為“公益訴訟起訴人”，既不是刑事案件“公訴人”，也不是“原告”［1］。

（二）立法現(xiàn)狀的區(qū)別

2012年，民事公益訴訟首次被寫入民事訴訟法后，引發(fā)了學術界的廣泛研討，隨著研討的進一步深入，2015年至2017年間，檢察機關已在全國多個省、區(qū)啟動公益訴訟試點，取得了預期效果，為建立檢察機關提起公益訴訟制度提供了實踐數(shù)據(jù)支撐。2017年的《民事訴訟法》確定了檢察機關成為民事公益訴訟主體。2018年，刑事附帶民事公益訴訟作為一種新的案件類型被寫入兩高《解釋》中。此后，凡是涉及生態(tài)文明建設和民生安全領域方面的刑事案件，被告人除了承擔刑事責任外，還需承擔民事公益責任。

（三）案件辦理現(xiàn)狀分析

試點期間，檢察機關提起公益訴訟已經取得了良好效果。有數(shù)據(jù)顯示，截至2016年12月底，我國檢察機關辦理公益訴訟案件4378件，其中：訴前程序案件3883件；提起公益性訴訟案件共計495件，其中：民事公益訴訟57件，行政干預訴訟437件，其中刑事附帶民事公益訴訟案件僅有1例，占總數(shù)的0.2%。其原因不外乎以下兩個方面，一是職能受限；二是缺少有關法律法規(guī)支持，檢察機關難以精準掌握該項訴求的實現(xiàn)途徑，從思想和行動上都有所排斥，導致該項訴訟提起率低下。

2018年3月，兩高《解釋》正式實施，刑事附帶民事公益訴訟案件提起率有了明顯提升，自2018年至2019年10月，我國提起刑事附帶民事公益訴訟案件共計2159件。從地域分析來看，全國所有省份均有發(fā)生，但是分布不均，主要以東部和中部為主。

有數(shù)據(jù)表明，刑事附帶民事公益訴訟主要有兩種案件類型，食品藥品安全方面公益訴訟和環(huán)境保護公益訴訟。從2159起案件的裁決文書中可以看到，刑事附帶民事的檢察公益訴求罪名最多的是“生產、銷售偽劣商品罪”（有847件），其次是“破壞環(huán)境資源保護罪”（有589件），占案件總數(shù)的66.5%，這說明檢察機關主要是按照《民事訴訟法》所規(guī)定的相關訴訟類型來提起訴訟。

二、當前我國刑事附帶民事公益訴訟制度存在的不足

民事公益訴訟制度當前還存在案件轉化機制不暢、訴前程序虛化、組織保障與配套機制不足等問題。

（一）主體困境

我國檢察機關主體障礙存在以下幾個方面。一是組織架構不明確。根據(jù)近幾年檢察機關的統(tǒng)計，案件數(shù)量增長迅猛，檢察機關在處理公益訴訟案件時，還要履行訴訟與法律監(jiān)督職能。當前檢察機關人員配置不足的問題也隨著案件數(shù)量增加日益凸顯，試點期間采用的緊急抽調模式并沒有起到實質性作用。刑事附帶民事公益訴訟隸屬于刑事和民事交叉案件，對于承辦人的綜合業(yè)務素質和能力要求較高，需要組建符合司法規(guī)律的專業(yè)辦案組織，而實際操作過程中困難重重。二是取證權限不清晰。證據(jù)是訴訟的基礎，《民事訴訟法》規(guī)定“優(yōu)勢證據(jù)”原則，使得證據(jù)重要性進一步凸顯。兩高《解釋》中沒有把限制人身自由、凍結財產、查封、扣押等強制性措施寫入其中，導致檢察機關在證據(jù)收集時困難重重。因為檢察機關沒有相關強制性權力，如果當事人不配合，很難取證。

（二）程序障礙

一是訴前程序不夠規(guī)范。從案件審理情況來分析，大部分檢察機關沒有履行訴前程序公告環(huán)節(jié)，往往只是先提起刑事訴訟，然后再提起民事公益訴訟。其中的原因主要是社會組織沒有強烈提起訴訟的意愿或者應對訴訟的能力不足，難以跟上保護社會公共利益需求，使得民事公益訴訟案件辦理率始終在低位徘徊。二是和解、調解程序推進困難。在公益訴訟案件中，可以達成調解或和解，但是，和解和調解是否合法等問題一直存在爭議。在當前和解和調解細則沒有明確化的情況下，檢察機關選擇和解的幾率不大，法院也不會輕易結案。在檢察機關辦結的附帶民事公益訴訟案件中，由于沒有可以參考的標準，全部按照檢察機關提出的訴訟請求來作出判決［2］。

（三）規(guī)則障礙

一是上訴、抗訴和執(zhí)行規(guī)則的缺少；二是資金管理規(guī)則不清晰；三是舉證分配規(guī)則不明。

三、優(yōu)化刑事附帶民事公益訴訟制度的途徑

（一）規(guī)范主體資格

將檢察機關的訴訟身份進行明確定位，對于開展公益訴訟案件有著十分重要的意義，之所以存在身份爭議，主要是因為我國當前的公益訴訟體系建設還不夠完善，加上檢察機關在刑事和民事訴訟中有著不同訴訟主體地位，現(xiàn)在將檢察機關定位為公益訴訟起訴人，既符合兩高《解釋》的界定，也能夠避免和原告、公訴人等訴訟角色混淆。

（二）簡化訴前程序

簡化訴前程序首先能夠體現(xiàn)附帶型訴訟從主訴訟原則。按照《刑事訴訟法》第101條、第104條規(guī)定，刑事附帶民事訴訟案件辦理中，提起民事訴訟主體與審理組織應當都和提起刑事訴訟相一致，以刑為主模式真正體現(xiàn)附帶型訴訟的從主訴訟原則。因此，在刑事附帶民事公益訴訟時也要遵循這個原則，刑事訴訟為主、民事訴訟為輔。其次能夠便于立案統(tǒng)一操作。審理刑事附帶民事公益訴訟案件時，法院需要面對刑事公訴立案與民事公益訴訟立案，假如兩個訴訟全部由檢察機關提起，法院就可以進行并案處理，加快了訴訟進度，提高了司法效率。最后是縮短了訴前公告時間。

（三）協(xié)調刑事附帶民事訴訟的關系

將公益訴訟案件類型納入附帶民事訴訟案當中，有助于檢察機關發(fā)現(xiàn)有用公益訴訟信息，在提起公訴的同時提起公益訴訟，能夠有效避免公益訴訟案件辦理過程中，犯罪嫌疑人將證據(jù)損毀，這樣一來，審判工作效率就會大幅提升，司法資源也會得到高效使用。

檢察機關提起刑事附帶民事公益訴訟關系到廣大人民群眾切身利益，為社會和諧發(fā)展提供了有力支撐，需要進一步完善各項體系建設，為我國實現(xiàn)依法治國打下堅實基礎。