檢察機(jī)關(guān)提起刑事附帶民事公益訴訟的現(xiàn)狀及制度完善策略

王紅斌

河南省鄧州市人民檢察院，河南 鄧州 474100

《刑事訴訟法》賦予檢察機(jī)關(guān)擁有提起刑事附帶民事訴訟的法定職權(quán)，但是如何將檢察機(jī)關(guān)提起刑事附帶民事訴訟和民事公益訴訟充分結(jié)合，從而達(dá)到有效保護(hù)國(guó)家與社會(huì)的公共利益、提升司法效率、減少訴訟程序、節(jié)省司法成本的設(shè)計(jì)目的，是當(dāng)前檢察機(jī)關(guān)亟待解決的新課題。

一、刑事附帶民事訴訟概述

“無利不訴訟”是我國(guó)傳統(tǒng)訴訟理念，而公益訴訟的出現(xiàn)打破了這一傳承幾百年的訴訟理念，這種訴訟形式填補(bǔ)了權(quán)利保護(hù)訴訟體系中的一大空白。刑事附帶民事公益訴訟作為我國(guó)一種新興監(jiān)管形式，進(jìn)一步完善了訴訟體系。

（一）訴訟形式的區(qū)別

刑事附帶民事公益訴訟被確立之前，學(xué)術(shù)界往往將《刑事訴訟法》第101條第2條規(guī)定的情形稱之為“公益刑事附帶民事訴訟”，兩者共同點(diǎn)是都具備公益性，但也有諸多不同之處。一是確定時(shí)間差距較大。2017年，檢察機(jī)關(guān)提起刑事附帶民事公益訴訟首次被寫入刑事訴訟法，而傳統(tǒng)公益刑事附帶民事訴訟在《刑事訴訟法》修改之前就已存在。二是案件覆蓋面不一致。公益性刑事附帶民事訴訟覆蓋面極廣，凡是因犯罪引發(fā)財(cái)產(chǎn)損失的，檢察機(jī)關(guān)均能夠提起訴訟。而按照《最高人民法院最高人民檢察院關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡(jiǎn)稱兩高《解釋》）相關(guān)規(guī)定，刑事附帶公益訴訟僅限于生態(tài)文明建設(shè)和民生安全領(lǐng)域的刑事案件。三是訴訟目的有所差異。傳統(tǒng)公益刑事附帶民事訴訟是保護(hù)國(guó)家與集體財(cái)產(chǎn)免受損失，而根據(jù)兩高《解釋》規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)提起刑事附帶民事公益訴訟是為了使社會(huì)公共利益免受侵害，兩者之間略有差別。普遍認(rèn)為，生態(tài)資源涵蓋礦產(chǎn)、水、野生動(dòng)植物等各種資源，而對(duì)于資源來說，無論當(dāng)事人是否破壞環(huán)境或不當(dāng)獲利，只要對(duì)資源存在損害，就必須承擔(dān)責(zé)任。四是訴訟請(qǐng)求有所不同。刑事附帶民事公益訴訟的訴求較為廣泛，除了要求被告停止侵害外，還可以要求被告消除危險(xiǎn)、排除妨礙、恢復(fù)原狀、賠禮道歉以及賠償損失等。而傳統(tǒng)公益刑事附帶民事訴訟則僅限于對(duì)具體物質(zhì)損失進(jìn)行賠償。五是訴訟身份定位不同。檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中的身份一直存在學(xué)術(shù)上的爭(zhēng)議，有人認(rèn)為應(yīng)該稱之為“公訴人”，有人認(rèn)為應(yīng)該稱之為“公益訴訟人”，也有人認(rèn)為應(yīng)該稱之為“原告”，對(duì)此，兩高《解釋》說得很清楚，在此過程中，檢察機(jī)關(guān)身份為“公益訴訟起訴人”，既不是刑事案件“公訴人”，也不是“原告”［1］。

（二）立法現(xiàn)狀的區(qū)別

2012年，民事公益訴訟首次被寫入民事訴訟法后，引發(fā)了學(xué)術(shù)界的廣泛研討，隨著研討的進(jìn)一步深入，2015年至2017年間，檢察機(jī)關(guān)已在全國(guó)多個(gè)省、區(qū)啟動(dòng)公益訴訟試點(diǎn)，取得了預(yù)期效果，為建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度提供了實(shí)踐數(shù)據(jù)支撐。2017年的《民事訴訟法》確定了檢察機(jī)關(guān)成為民事公益訴訟主體。2018年，刑事附帶民事公益訴訟作為一種新的案件類型被寫入兩高《解釋》中。此后，凡是涉及生態(tài)文明建設(shè)和民生安全領(lǐng)域方面的刑事案件，被告人除了承擔(dān)刑事責(zé)任外，還需承擔(dān)民事公益責(zé)任。

（三）案件辦理現(xiàn)狀分析

試點(diǎn)期間，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟已經(jīng)取得了良好效果。有數(shù)據(jù)顯示，截至2016年12月底，我國(guó)檢察機(jī)關(guān)辦理公益訴訟案件4378件，其中：訴前程序案件3883件；提起公益性訴訟案件共計(jì)495件，其中：民事公益訴訟57件，行政干預(yù)訴訟437件，其中刑事附帶民事公益訴訟案件僅有1例，占總數(shù)的0.2%。其原因不外乎以下兩個(gè)方面，一是職能受限；二是缺少有關(guān)法律法規(guī)支持，檢察機(jī)關(guān)難以精準(zhǔn)掌握該項(xiàng)訴求的實(shí)現(xiàn)途徑，從思想和行動(dòng)上都有所排斥，導(dǎo)致該項(xiàng)訴訟提起率低下。

2018年3月，兩高《解釋》正式實(shí)施，刑事附帶民事公益訴訟案件提起率有了明顯提升，自2018年至2019年10月，我國(guó)提起刑事附帶民事公益訴訟案件共計(jì)2159件。從地域分析來看，全國(guó)所有省份均有發(fā)生，但是分布不均，主要以東部和中部為主。

有數(shù)據(jù)表明，刑事附帶民事公益訴訟主要有兩種案件類型，食品藥品安全方面公益訴訟和環(huán)境保護(hù)公益訴訟。從2159起案件的裁決文書中可以看到，刑事附帶民事的檢察公益訴求罪名最多的是“生產(chǎn)、銷售偽劣商品罪”（有847件），其次是“破壞環(huán)境資源保護(hù)罪”（有589件），占案件總數(shù)的66.5%，這說明檢察機(jī)關(guān)主要是按照《民事訴訟法》所規(guī)定的相關(guān)訴訟類型來提起訴訟。

二、當(dāng)前我國(guó)刑事附帶民事公益訴訟制度存在的不足

民事公益訴訟制度當(dāng)前還存在案件轉(zhuǎn)化機(jī)制不暢、訴前程序虛化、組織保障與配套機(jī)制不足等問題。

（一）主體困境

我國(guó)檢察機(jī)關(guān)主體障礙存在以下幾個(gè)方面。一是組織架構(gòu)不明確。根據(jù)近幾年檢察機(jī)關(guān)的統(tǒng)計(jì)，案件數(shù)量增長(zhǎng)迅猛，檢察機(jī)關(guān)在處理公益訴訟案件時(shí)，還要履行訴訟與法律監(jiān)督職能。當(dāng)前檢察機(jī)關(guān)人員配置不足的問題也隨著案件數(shù)量增加日益凸顯，試點(diǎn)期間采用的緊急抽調(diào)模式并沒有起到實(shí)質(zhì)性作用。刑事附帶民事公益訴訟隸屬于刑事和民事交叉案件，對(duì)于承辦人的綜合業(yè)務(wù)素質(zhì)和能力要求較高，需要組建符合司法規(guī)律的專業(yè)辦案組織，而實(shí)際操作過程中困難重重。二是取證權(quán)限不清晰。證據(jù)是訴訟的基礎(chǔ)，《民事訴訟法》規(guī)定“優(yōu)勢(shì)證據(jù)”原則，使得證據(jù)重要性進(jìn)一步凸顯。兩高《解釋》中沒有把限制人身自由、凍結(jié)財(cái)產(chǎn)、查封、扣押等強(qiáng)制性措施寫入其中，導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)在證據(jù)收集時(shí)困難重重。因?yàn)闄z察機(jī)關(guān)沒有相關(guān)強(qiáng)制性權(quán)力，如果當(dāng)事人不配合，很難取證。

（二）程序障礙

一是訴前程序不夠規(guī)范。從案件審理情況來分析，大部分檢察機(jī)關(guān)沒有履行訴前程序公告環(huán)節(jié)，往往只是先提起刑事訴訟，然后再提起民事公益訴訟。其中的原因主要是社會(huì)組織沒有強(qiáng)烈提起訴訟的意愿或者應(yīng)對(duì)訴訟的能力不足，難以跟上保護(hù)社會(huì)公共利益需求，使得民事公益訴訟案件辦理率始終在低位徘徊。二是和解、調(diào)解程序推進(jìn)困難。在公益訴訟案件中，可以達(dá)成調(diào)解或和解，但是，和解和調(diào)解是否合法等問題一直存在爭(zhēng)議。在當(dāng)前和解和調(diào)解細(xì)則沒有明確化的情況下，檢察機(jī)關(guān)選擇和解的幾率不大，法院也不會(huì)輕易結(jié)案。在檢察機(jī)關(guān)辦結(jié)的附帶民事公益訴訟案件中，由于沒有可以參考的標(biāo)準(zhǔn)，全部按照檢察機(jī)關(guān)提出的訴訟請(qǐng)求來作出判決［2］。

（三）規(guī)則障礙

一是上訴、抗訴和執(zhí)行規(guī)則的缺少；二是資金管理規(guī)則不清晰；三是舉證分配規(guī)則不明。

三、優(yōu)化刑事附帶民事公益訴訟制度的途徑

（一）規(guī)范主體資格

將檢察機(jī)關(guān)的訴訟身份進(jìn)行明確定位，對(duì)于開展公益訴訟案件有著十分重要的意義，之所以存在身份爭(zhēng)議，主要是因?yàn)槲覈?guó)當(dāng)前的公益訴訟體系建設(shè)還不夠完善，加上檢察機(jī)關(guān)在刑事和民事訴訟中有著不同訴訟主體地位，現(xiàn)在將檢察機(jī)關(guān)定位為公益訴訟起訴人，既符合兩高《解釋》的界定，也能夠避免和原告、公訴人等訴訟角色混淆。

（二）簡(jiǎn)化訴前程序

簡(jiǎn)化訴前程序首先能夠體現(xiàn)附帶型訴訟從主訴訟原則。按照《刑事訴訟法》第101條、第104條規(guī)定，刑事附帶民事訴訟案件辦理中，提起民事訴訟主體與審理組織應(yīng)當(dāng)都和提起刑事訴訟相一致，以刑為主模式真正體現(xiàn)附帶型訴訟的從主訴訟原則。因此，在刑事附帶民事公益訴訟時(shí)也要遵循這個(gè)原則，刑事訴訟為主、民事訴訟為輔。其次能夠便于立案統(tǒng)一操作。審理刑事附帶民事公益訴訟案件時(shí)，法院需要面對(duì)刑事公訴立案與民事公益訴訟立案，假如兩個(gè)訴訟全部由檢察機(jī)關(guān)提起，法院就可以進(jìn)行并案處理，加快了訴訟進(jìn)度，提高了司法效率。最后是縮短了訴前公告時(shí)間。

（三）協(xié)調(diào)刑事附帶民事訴訟的關(guān)系

將公益訴訟案件類型納入附帶民事訴訟案當(dāng)中，有助于檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)有用公益訴訟信息，在提起公訴的同時(shí)提起公益訴訟，能夠有效避免公益訴訟案件辦理過程中，犯罪嫌疑人將證據(jù)損毀，這樣一來，審判工作效率就會(huì)大幅提升，司法資源也會(huì)得到高效使用。

檢察機(jī)關(guān)提起刑事附帶民事公益訴訟關(guān)系到廣大人民群眾切身利益，為社會(huì)和諧發(fā)展提供了有力支撐，需要進(jìn)一步完善各項(xiàng)體系建設(shè)，為我國(guó)實(shí)現(xiàn)依法治國(guó)打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。