從新冠肺炎疫情防控看應戰應急一體化動員

孫繼斌

內容提要：這次新冠肺炎疫情防控實踐告訴我們，應戰動員與應急動員耦合性強、耦合度大，相互聯系緊密、互促作用明顯，兩者應該融合進行一體化建設——重點推進組織指揮、制度機制、物資裝備儲供一體化建設，進而形成急時應急、戰時應戰、平時服務“三時一體”、綜合強大的保障功能。

這場突如其來的新冠肺炎疫情防控，舉國動員、全面動員、全民動員、軍民動員，如同保障打一場人民戰爭。實踐再一次告訴我們，應戰應急都是應對國家安全危機，雖然安全威脅來源不同，但需要動員的許多資源以及實施辦法、要求等是相同的，兩者耦合性強、耦合度大，互相聯系緊密、互促作用明顯，應融合一體建設、整體籌劃推進。

一、在動員組織指揮上融合一體

長期以來，遇有突發事件，往往會組建臨時指揮機構，這對于應對事件具有很強的針對性和實效性，但卻必然存在“臨時”的被動性、運行的不穩定性、指揮的非專業性和管理工作的間歇性等不足。要從根本上克服這個不足，就要建立獨立、穩定、健全的常態應急應戰動員指揮機構?？煽紤]將現在的應急管理部門與國動委合并成一個常設機構——應戰應急動員管理委員會，既負責應急應戰動員的日常準備與管理，也負責應戰應急動員實施的組織與指揮，這樣有助于減少協調環節、高效決策執行、專業科學應對，達到平戰銜接、功能合一、建用一致、分工協作的目的。在領導管理上，要堅持黨的統一領導，省以上在黨委領導下由行政部門擔綱運行；市縣兩級黨委“議行合一”模式和黨委集決策權、執行權于一身的特點較為明顯，可由黨委書記親自擔任應戰應急動員管理委員會主任，政府“一把手”和同級軍事主官擔任常務副主任，這樣更加利于決策和執行的銜接，提高處置效能，適應未來瞬息萬變的突發情況和戰場態勢。在這次疫情防控中，多數地區防控指揮部的“一把手”，也都是由黨委書記擔任的，實踐證明是有力有效的。在機構設置上，應戰應急動員管理委員會下設2個實體化常態辦公室，即應急管理部門的應急動員管理辦公室和軍事部門的國防動員管理辦公室，應急時由應急管理部門牽頭，戰時由軍事部門的國防動員管理辦公室牽頭。公共衛生防疫屬于衛計委管理范圍，反恐維穩屬于公安部門，可以在現有經濟動員辦、人防辦、交戰辦基礎上，設立疫情防控辦、反恐維穩辦，一并納入應戰應急動員管理體系，以便在應對疫情和恐怖事件時，也同樣能夠做到資源統籌、人力物力集中使用和專業的人干專業的事，避免各動員力量之間的力量單一、職能交叉、分隊重疊設置的問題，減少人力物力浪費。在人員配備上，要加強應急應戰動員人才選拔培養，各個專業辦公室都要由專業的人員負責。人民武裝、人民防空等軍事特點突出的專業辦公室，應由省軍區系統現役軍官或轉業軍官擔任。經濟、科技等動員辦公室的兼職業務干部要盡量變為專職，以適應應急應戰動員融合建設后動員任務空前加重的要求。應急管理部門組建不久，很多地區都是職能移交了，但專業人員并沒有全部進入應急管理部門，如地震救援、防汛抗旱等方面的專業人員力量比較薄弱，需要盡快通過培訓、演練、實踐等予以培養，盡快實現專業的人干專業的事。

二、在動員制度機制上融合一體

從這次疫情防控動員的組織協調看，行政命令的硬性要求和紀委監委的強力督察，確實保證了上級指示和各項要求在基層末端的落實。但是，也有不少地區暴露出應對上的被動、協調上的困難和運行中的梗阻，反映出應急制度機制明顯不健全不完善。推進應戰應急動員管理一體化，要立足于應戰應急動員管理委員會由多部門多系統組成的綜合性組織指揮協調機構這個特點，建立健全應戰應急動員管理制度機制。一是建立健全預案修訂會審制度。這次疫情中，很多地方并沒有應對公共衛生突發事件的預案，有的地方甚至爆出相互抄襲新冠肺炎防控方案的丑聞。要想做到應對突發事件有條不紊、從容科學，平時必須有相應的應戰應急動員預案。這就要求應戰應急動員管理委員會各成員單位，都要根據自己的專業和分管領域研究制定相應的應戰應急預案，健全信息共享、議事決策、裝備調度、宣傳報道、運輸救援、人力動用、物資儲備、物品供應等統一的運行機制，以便在平時能夠依案準備、用時依案行動。二是建立健全依案聯演制度。凡事預則立，不預則廢。健全完善預案、依案抓好演練，是應戰應急快速反應和有效遂行任務的必由之路和重要前提。這次疫情防控作戰初期之所以有些被動，很重要的一個原因是預案不健全不完善甚至沒有，演練更是沒有落到實處甚至沒有進行過。這個教訓必須牢牢記取。各級應戰應急動員管理委員會，每年要有計劃依案組織軍地雙方參加帶有“實戰”背景的動員演練，熟悉應戰應急動員流程，檢驗聯合行動運行機制，在演練中發現問題，及時修改完善預案，增強各方力量一體化遂行應急與支前任務的能力。三是建立健全剛性約束制度。這次疫情防控還暴露出有的領導并不善于運用國防動員的手段組織應急動員。比如，在需要某種必備保障物資時，不少資金緊張的政府部門只能采取號召捐助、憑感情協調的辦法，能籌到多少算多少，而不是運用國防動員的制度機制去征用。這種做法可以管短時和局部，但難以管長期和全局。因此，要建立健全一套完善的剛性約束制度，明確在應戰應急中，各級各部門的職責、權力，各企業和銷售部門提供所需物資的法律義務、程序和要求；征用應戰應急所需物資的部門、權力、條件、程序、監督以及各自的法律責任等，以便在需要時能夠剛性執行，隨時調集征用。

三、在物資裝備儲供上融合一體

這次疫情防控中，各地出現的應急物資儲備不足、日常物資緊缺的教訓十分深刻，各級各地區都需要深刻反思各自的產業類別布局、企業轉產能力和日常物資儲供等問題。要建立應戰應急一體的動員體系，在物資裝備上建立起儲備、供應、轉產和征用的完整體系，確保應對“小事件”日常儲備夠用，應對“大事件”能夠隨時生產供應。一是加大應戰應急物資裝備儲備的投入和建設力度。各級各地區可以根據可能出現的戰時供應和平時突發事件需求，以及本級所擔負的動員規模和所需物資裝備類別，建立符合本地實際的若干個應戰應急物資裝備儲備倉庫，并調整完善預案，明確軍民通用裝備由經濟動員辦提供、軍事部門儲備管理，專業物資裝備由各專業動員辦公室負責儲備，需要時可由應戰應急動員管理委員會統一調度。對于已經建立、經過改造就具備應戰應急功能的裝備要及時改造升級，使其具備應急應戰兩種功能。比如，當前比較健全的人防系統，經過升級改造就可用于應急，就要立即進行升級改造。二是建立健全應戰應急物資裝備動員中心。對于平時不便于儲備的消耗品或需要由企業臨時生產的產品（裝備），各級經濟動員辦公室要建立儲備物資裝備動員中心，與相應企業簽訂應戰應急征用合同，要求企業平時要有一定量的儲備。同時，這些企業要制定應戰應急生產方案，需要時能夠快速生產或轉產，確保物資裝備隨需隨調、隨缺隨補。當然，也要建立相應的事后補償機制。每年要檢查考核這些企業，并將其納入聯演，切實形成通用物資裝備能夠統一供應、專勤人員能夠統一調配、交通運輸能夠統一調度、專業器材能夠對口保障、需求能夠有效對接供應的有效運行機制。三是建立健全精確的物資裝備潛力調查數據庫。著眼“雙應”要求，將動員潛力調查覆蓋應戰應急各領域，并在軍事部門建立精確的潛力調查數據庫，每年更新，確保全、準，以便在需要時能夠運用這些“大數據”，讓組織指揮人員精準知道有什么、在哪里、有什么用、給誰用，以便對動員工作作出快速準確研判、周密合理籌劃和有效統一調度，讓執行者知道誰申請、誰審批、哪兒請領等問題，確保動員工作的有效對接和快速反應。