美國國防合同管理特點及啟示

趙維春 曹 亮

內容提要：美國國防合同管理經過多年的發展，已建立了權威的組織領導架構，形成了完備的法規制度體系，積累了豐富的實踐管理經驗。美國國防合同管理實踐對我們的啟示主要有：一是轉變思想理念，推進統管統派；二是完善組織架構，推進分權分責；三是細化職能定位，推進高效協作；四是完善法規體系，推進依法管理。

上世紀20年代，美國就建立了國防合同管理制度，經過近百年的發展，已比較成熟完備。深入分析其特點、借鑒其經驗，對于推進我軍合同管理體系建設和軍事代表制度改革，具有一定啟發和借鑒意義。

一、美國國防合同管理特點

一是組織管理集約化。美國國防合同的管理部門是國防部國防合同管理局，在項目管理部門的授權和委托下開展國防合同管理工作。其組織架構大體經歷了分散管理、分散管理與集中管理相結合、集中管理等3個階段。現行的組織架構有3個層級：一是決策層，包括管理局總部機關的“一辦八處”（戰略影響辦公室，法律顧問處、人力資源處、信息技術處、財務與商務處、獨立評估處、合同處、工程處、質量處）；二是管理層，包括管理局的運行部、國際部和特殊項目部；三是實施層，包括按地區、按駐廠、按產品設置的40多個重大合同管理辦公室。其國防合同管理模式，從最初的“以地區為中心”發展為“以產品為中心”，最終調整為“產品和地區相結合”，形成了“地區派駐、兼顧專業”的模式。由國防合同管理局統一制定合同管理政策標準，統一派駐合同管理辦公室，統一管理合同管理人員，實現了力量資源的集約化運用。

二是職能定位精準化。依據美國《聯邦采辦條例》及《聯邦采辦條例國防部補充條例》，美國國防合同管理局的職能共計89項，其中基本職能77項，需要另行授權的12項，這些職能細化為15類，涵蓋成本與定價服務、工程與制造服務、質量保證服務、合同管理支持等多個領域。美國國防合同管理局的不同層級、不同部門的職能定位精準，責任分工精細，管理權限精確，并有獨立于訂立、審計、支付的管理指揮線。管理局及其內設機構精準化的職能定位，使其既充分發揮各職能部門的專業性，能夠高效完成計劃擬制、合同訂立、監督管理等一系列業務流程，提高工作效率；又加強合同管理相關部門的工作銜接、聯動和監督，較好地避免了因職能定位不準、責任分工不細造成的“無序重疊”或“真空地帶”，確保了國防合同管理工作有序展開。

三是制度法規體系化。美國高度重視國防合同管理法規體系的構建及完善。幾乎每項國防合同管理活動都能找到相應的法規標準或指導文件，并注意及時補充修訂，以保證法規體系的適用性、可行性。例如，作為國防合同管理基礎法規的《聯邦采購條例》及《聯邦采購條例國防部補充條款》，已修訂20余次。美國的國防合同管理法規，已經形成“二維一體”的體系結構：縱向（管轄范圍），主要包括國防采辦基本法律、聯邦政府和國防部國防采辦法規以及國防部各業務局和各軍種規章等3個層次；橫向（管理領域），主要包括合同訂立與履行管理，合同行為監督、指導與獎懲，合同審計與財會金融管理以及合同信息指導等方面。該法規體系幾乎涵蓋了合同管理領域的所有方面，為科學規范地開展國防合同管理提供了基本遵循。

二、幾點啟示

一是轉變思想理念，推進統管統派。要正確認識“統管統派”與“軍種主建”的內在關系，克服“統管統派”影響“軍種主建”的思想理念，切實推進軍事代表機構和人員統管統派制度，完善相關工作機制，以解決各軍種分散管理、重復派駐帶來的政策標準不統一及“一廠多室”等問題。并積極借鑒美軍掙值管理、系統工程監管、重大項目支持、持續過程改進等先進管理理念及方法，為推進我軍合同管理發展提供理論支持及科學手段。

二是完善組織架構，推進分權分責。此次國防和軍隊改革，我軍建立了“軍委裝備部門集中統管、軍種具體建管、戰區聯合運用”的裝備管理體制。但這只是初步完成了頂層機構設立和總體制度設計，組織架構仍需進一步細化完善。橫向上，建立與合同管理體系相制衡、監督的項目管理體系；縱向上，建立職能完備、利于統管統派的合同管理組織體系。其中，合同管理組織體系的決策層，可由軍委裝備發展部相關職能部門構成；管理層，可設立合同監管專屬機構，指導、管理與控制各地區軍事代表機構；執行層，可設立各軍種合同管理中心，進行專業化指導和建設。

三是細化職能定位，推進高效協作。應依據相關法規制度，在橫向上，切分項目管理體系與合同管理體系的工作界面，明確二者的工作職責和工作接口；在縱向上，細化合同監管機構職能定位，明晰權責關系。以加強體系間、機構間的協同配合，確保以“一個面孔”面對承制單位，形成“一股力量”推動國防建設發展。

四是完善法規體系，推進依法管理。目前，我軍合同管理法規體系還不完善，相關的軍用標準僅有23項，遠遠不能滿足新形勢下合同監管工作的現實需求。應按照集中統管、分層負責的原則，制定涵蓋決策、管理、實施3個層次，包括指導意見、管理規范、工作規程等方面，貫穿合同管理全過程的制度法規，形成健全完備的國防合同監管法規體系。