“以人為本”統籌城鄉解決相對貧困問題

摘要：黨的十九屆四中全會審議通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》明確指出，要“堅決打贏脫貧攻堅戰，鞏固脫貧攻堅成果，建立解決相對貧困的長效機制”。 這一表述為2020年后的脫貧工作指明了方向，也標志著我國脫貧攻堅的重心將從消除絕對貧困轉向解決相對貧困。本文結合參與扶貧工作的體會，對構建解決相對貧困的長效機制進行了探討。

關鍵詞：脫貧攻堅;相對貧困;長效機制

作者簡介：呂瓜珠，中共漢臺區委黨校教研室主任、高級經濟師。

一、脫貧攻堅解決絕對貧困的成效及存在的問題

截至2019年末，我國貧困人口從2012年末的9899萬人減少至551萬人，累計減少9348萬人;貧困發生率從2012年的10.2%降至0.6%，解決區域性整體貧困邁出了堅實步伐，譜寫了人類反貧困歷史新篇章，為全球減貧事業貢獻了中國智慧和中國方案。但應該清醒的看到，我國當前對貧困人口的識別主要采用的是以收入為指標的絕對貧困線（即按2010年不變價的每人每年2300元）。在收入維度外，我國也提出了“兩不愁、三保障”的扶貧標準，即穩定實現農村貧困人口不愁吃、不愁穿，農村貧困人口義務教育、基本醫療、住房安全有保障，但這一標準目前仍未量化。可以說，中國現行的脫貧標準強調的仍是絕對貧困，目標是幫助貧困人口擺脫生活困境，滿足最基本的物質需要。隨著經濟的快速發展以及社會貧富差距的拉大，貧困的內涵、特征、主體等發生了新的變化，這給我國2020年后的貧困治理工作提出了新的挑戰。

城鎮貧困、農民工貧困等問題逐漸凸顯。2020年以后，我國將歷史性解決絕對貧困問題，但相對貧困還將長期存在，并成為接續減貧的重點。脫貧攻堅戰的主戰場在農村，而我國的城鄉二元結構和區域發展不平衡密切關聯，城鎮困難群眾、農民工困難群體因收入高于絕對貧困標準，未能納入脫貧計劃，這些問題交織疊加在我國消除絕對貧困和全面建成小康社會的進程中，極大影響了短期內的減貧成效。

貧困識別不準、貧困動態監測預警機制不活，貧困邊緣人群扶持政策缺失。精準扶貧與精準脫貧提出前，由于沒有大數據等信息平臺可以利用，貧困戶的認定主要靠基層組織識別，貧困戶識別不夠精準。精準扶貧思想提出后，組織干部進行現場核查、利用大數據進行比對，發現精準識別的貧困戶與錄入國家扶貧開發系統的貧困戶差異較大已為時過晚，給后續的工作帶來了諸多不便。貧困戶享受著產業發展、就業創業、教育、醫療等優惠政策，部分地區甚至出現了“過度醫療”“過度保障”現象，而這些政策非貧困戶及貧困邊緣戶不能享受，產生了心理不平衡和相對剝奪感。針對非貧困戶的扶持政策缺失，一些非貧困戶因學、因病、因災致貧納入政策扶持不及時，影響了減貧的效果。

基層干部壓力巨大，群眾內生動力不足。2013年以來，我國扶貧政策由原來的“大水漫灌”式扶貧轉變為精準扶貧、精準脫貧，精細到個人的扶貧成效卓越。這種政府大包大攬主導扶貧工作的模式，一方面形成一種壓力型體制，最終全部壓力傳導至基層，基層不堪重負，制造數字脫貧的亂象;另一方面貧困群體被動接受的扶貧模式一定程度上滋長貧困群體“等靠要”的思想。很多貧困群眾在國家精準扶貧的政策下成功脫貧后，依舊缺少自主脫貧的能力和動力，進而面臨返貧的風險。同時，還有些貧困戶為了能夠持續獲得政府的資金扶持，以貧困為榮，甚至不愿意脫貧。

扶貧產業帶貧益貧能力不強，影響脫貧成效的鞏固。精準扶貧工作，一些地方投入大量產業發展資金要求每個村有產業脫貧項目，產業同質化現象帶來的扶貧效益下降問題比較突出。而一些貧困村資源稟賦較差，并不適合發展產業，甚至是水土保持重點區域，但是當地政府為了完成脫貧增收的硬任務強力推行產業扶貧，采取拓荒造田等方式在不適宜耕作的地方開墾產業基地，發展種植業，這種做法與地區實際脫節，投入產出回報小，不僅無法有效促進農民脫貧增收，甚至入不敷出、投資失敗，還對當地的社會生態產生嚴重影響。

二、建立解決相對貧困的長效機制應注意的問題

合理確定相對貧困的標準。相對貧困，是相對于特定參照群體而言的。國外通常以低于一個國家或地區社會成員收入50%或60%作為相對貧困的標準。目前我國尚未制定全國統一的相對貧困標準，但已有不少省份提前明確了本地區的“相對貧困標準”。如2016年，廣東省以本省2014年農村居民人均可支配收入的33%（即人均4000元）作為新的扶貧標準，同時認定相對貧困人口176.5萬。由于中國區域經濟發展差異明顯，全國統一的相對貧困標準或將難以制定，未來的相對貧困標準的制定， 不僅要以相對貧困的收入線為衡量依據，還要將收入和致貧因素相結合，充分考慮區域和城鄉差別，根據經濟發展水平、城鄉差距、鄉村振興戰略實施狀況和貧困人口分布特征等， 制定各區域差異化的相對貧困線標準，并且有一定的彈性區間。

建立相對貧困的精準識別、動態調整機制。精準識別相對貧困人口是建立解決相對貧困長效機制的出發點，考慮到相對貧困人口較絕對貧困人口數量更多、城鄉收入差距大，且致貧因素復雜，應充分利用大數據等信息平臺，從多個角度精準識別相對貧困人口，保證基礎數據的精準。完善相對貧困人口的長期監測和動態預警機制，加強對脫貧不穩定戶、邊緣易致貧戶以及因病因災或其他原因收入驟減或支出驟增戶的監測，實現焦點前移和處置手段前移，及時將貧困群眾納入扶持范圍。

推進城鄉基本公共服務均等化，完善相對貧困的社會保障托底制度。應與鄉村振興有效銜接，完善農村的水電路等基礎設施，建立健全城鄉一體化的公共服務體系。尤其是完善相對貧困地區的社會保障制度，逐步提高養老、醫療、教育等領域的保障水平，以基本生活救助、專項社會救助、急難社會救助為主體，社會力量參與為補充，建立健全分層分類的救助制度體系，織密筑牢民生兜底保障網。

注重激發群眾的積極性、主動性。要改變政府強力推動的扶貧模式，以扶貧政策引領群眾脫貧致富的自覺性。政府負責統籌社會資金資源，制定產業發展、技能培訓、金融等“以獎帶補”扶貧政策，利用網絡信息平臺向貧困群眾精準宣傳各項政策、脫貧致富經驗，激發群眾脫貧致富的積極性，改變以往存在的干部幫扶促脫貧的被動模式，讓貧困群眾成為脫貧致富的主體。基層組織負責落實好各項政策，并自覺接受監督，從填寫各類表冊卡的繁文縟節中脫離出來，將主要精力用在引領群眾致富及基層治理上。

三、建立解決相對貧困長效機制的思考

統籌城鄉解決相對貧困問題。相對貧困問題涉及的人數更多、范圍更大，考慮到我國城鄉二元結構的實際情況，應統籌城鄉反貧困工作，逐步實現城鄉反貧困政策一體化。目前我國農村和城市的扶貧政策分屬于兩個獨立體系，二者之間缺少成熟有效的銜接機制。農村扶貧已經形成了完整的政策體系，但針對城市貧困的政策制定與實施仍分散在多個部門，如民政、人社、教育等部門都有資金投入。亟需盡快建立起城鄉統一的扶貧信息系統、社會救助體系和公共服務體系。

保證政策的有效銜接。做好脫貧攻堅與鄉村振興的有效銜接，對摘帽后的貧困縣要通過實施鄉村振興戰略鞏固發展成果，接續推動經濟社會發展和群眾生活改善。要把鞏固減貧成效和解決新時代的相對貧困問題結合起來。一方面，保證現有扶貧政策的持續性，對于成功“摘帽”的貧困地區和貧困群體，摘帽不摘政策，確保扶貧政策持續發揮效力，鞏固脫貧成果;另一方面，針對愈發凸顯的相對貧困問題，必須在現有制度政策的基礎上，統籌城鄉制定出臺更多有助于緩解相對貧困的政策和法規，著力解決貧困人口的相對貧困問題。

“以人為本”構建脫貧致富的內生動力機制。治理相對貧困不光要授之以“魚”，更要授之以“漁”，必須緊緊圍繞貧困群體自身能力建設這個中心，激發脫貧致富內生動力，變“輸血式”扶貧為“造血式”扶貧。

堅持扶貧同扶志、扶智、扶技相結合，激發貧困群眾積極性和主動性，增強脫貧致富的內生動力。既要加強教育引導、典型示范，通過常態化宣講和物質獎勵、精神鼓勵等形式，引導貧困群眾樹立脫貧致富主體意識，增強戰勝貧困的決心和信心，還要采取以工代賑、生產獎補、勞務補助等方式，組織動員貧困群眾積極參與幫扶項目實施，擺正外部幫扶和自身努力關系，激發他們依靠自己的辛勤勞動，改變貧窮落后面貌，創造美好幸福生活。要把教育作為阻斷貧困代際傳遞的重要途徑，從政策、資金、師資等方面加大對貧困地區義務教育的支持，確保貧困家庭子女能夠接受系統教育。特別要加快發展中高等職業教育，組織實施農村實用技術、務工技能等培訓，提高就業人口技術技能，提升其發展生產、務工經商的能力本領，推動扶貧逐步從外在幫扶向培育激發內生動力轉變。

提高貧困群眾的健康水平。據國家衛健委統計，農村的患病群體中處于勞動能力旺盛階段的人口占據農村貧困人口總數的40%以上，可見健康狀況對我國農村地區的貧困問題具有重要影響。2011年，國家提出“兩不愁、三保障”的扶貧開發總體目標，目前“兩不愁”基本解決了，“三保障”還存在不少薄弱環節。因此，構建相對貧困治理長效機制，應更加注重解決醫療、教育和住房保障方面的薄弱環節。針對較為普遍存在的健康匱乏與因病致貧問題，一方面要打造健康的人居環境，建設美麗宜居的鄉村。另一方面要多措并舉保障貧困群體的健康。加強貧困地區的基本公共衛生服務體系建設，加大深度貧困地區的公共服務資金投入，完善農村地區的醫療保險和救助體系，不斷提高貧困地區的醫療保障水平和服務能力，逐步減少并最終消除因病致貧、返貧的狀況。在進一步提高城鄉居民醫療保險和醫療救助水平的同時，適時推進預防保健工作以提高貧困群體的健康水平。

因地制宜實施脫貧致富項目。解決相對貧困的重點在農村，要根據不同貧困地區發展條件和資源稟賦差異，因地制宜制定能持續穩定增收的扶貧項目。

繼續大力實施易地扶貧搬遷項目。對自然條件較差、生態脆弱、高寒干旱山區通過整村整鄉搬遷、進城上樓安置、多村集中搬遷等靈活有效的模式，持續實施易地扶貧搬遷。搬遷群眾脫貧增收是扶貧的硬骨頭、關鍵點，為實現搬遷群眾收入穩定增長，一方面由搬遷群眾進行退耕還林，保護青山綠水，政府發放生態補償金;另一方面在移民集中安置點建設社區工廠，對口培訓安置搬遷群眾，增加其工資性收入，提高貧困群眾的收入水平。

對資源稟賦條件較好的地區，完善產業扶持手段，發展適合地域特征的產業，以產業促脫貧。一是發展鄉村特色農業。依托本地區特定的氣候、資源等客觀實際，培育特色農產品品牌，使資源優勢轉換為產業優勢。二是做實農產品全產業鏈、全價值鏈建設。將農業產業鏈梯次提升至二、三產業，提高產品的附加值，以現代化的生產組織、農戶參與、市場銷售方式，建立完善“龍頭企業+合作社+貧困戶”等產業經營模式，實現扶貧產業集約化、專業化發展，促進“小生產”與“大市場”有效對接，帶動農村低收入群體在農業產業化發展中脫貧致富。三是發展符合本區域文旅資源的旅游產業。依托特有鄉風民俗、歷史資源、文物古跡等文化財富，發展特色旅游產業，推動一二三產業的農業融合，從而形成多產業共生互促發展模式，將鄉村產業打造成為持續增收的“長效之源”，不斷縮小收入差距，緩解相對貧困問題。

進一步加強黨的領導，為解決相對貧困問題提供組織保障。脫貧攻堅戰的重心將從絕對貧困逐步轉向解決相對貧困。相對而言，相對貧困問題的治理責任更重大、任務更艱巨、面臨的問題也更復雜。要按照中央統籌、省負總責、市縣抓落實的工作機制，做好頂層設計、組織動員、資金使用、人力調配、推進實施、監督考核等工作。切實落實基層黨組織責任，充分發揮基層黨組織在解決地區相對貧困的戰斗堡壘作用，解決好幫扶相對貧困人口的“最后一公里”問題，引導相對貧困人口提升內生動力。把“尊重民意、匯集民智、凝聚民力、改善民生”貫穿在建立解決相對貧困長效機制的全過程。與此同時，還要警惕腐敗現象，堅持以零容忍的態度處理扶貧領域的腐敗問題。

參考文獻

• 中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定
• 中國社會科學網-中國社會科學報
• 中國特色社會主義研究，2020（01）
• 學習時報