蛻變，檢察建議這兩年

方圓記者 張羽

這是一場深入靈魂、刻入機制的變革，檢察建議制度在更新理念后，發現了更為廣闊的空間和領域

2018年，戊戌年。

這一年，北河沿大街147號迎來了新一任最高人民檢察院“掌門人”張軍。

這一年，最高人民檢察院重塑性內設機構改革風起云涌，卷動四方。

這一年，最高人民檢察院首次向國務院部門提出社會治理類檢察建議，揮動檢察建議這柄法律之刃。

這一年，無疑是中國檢察史的重要一頁，檢察建議適逢其會，正可大展拳腳。

這一年，為適應修改后的人民檢察院組織法賦予檢察建議的新功能和新要求，最高檢黨組對加強和改進檢察建議工作作出一系列謀劃部署。

“此后，各級檢察機關深刻把握新時代檢察工作的新定位，大力更新法律監督理念，不斷加強和規范檢察建議工作，取得了積極的成效。其中，社會治理類檢察建議在推動改進社會治理工作，提升社會治理水平，推進國家治理體系和治理能力現代化方面發揮了積極作用。”最高檢法律政策研究室主任高景峰如是說。

內源性撬動+外源性公眾期待

2018年10月，《人民檢察院組織法》正式將檢察建議確立為檢察機關行使法律監督職權的方式之一。相較于傳統理念中，檢察建議被視為檢察機關辦案職能的延伸或者補充，這無疑是檢察建議性質的一次重要更新。

隨后，兩份有關檢察建議的重要文件出臺——《人民檢察院檢察建議工作規定》和《人民檢察院檢察建議督促落實統管工作辦法》，其中前者將檢察建議明確劃分為五種類型，包括再審檢察建議;糾正違法檢察建議;公益訴訟檢察建議;社會治理檢察建議和其他檢察建議。

從綜合運行的實際情況來看，再審檢察建議和糾正違法檢察建議，主要針對個案，被運用在民事、行政訴訟監督領域;公益訴訟檢察建議和社會治理檢察建議則更注重通過對個案或類案的分析，維護社會公共利益。

其中，公益訴訟檢察建議多聚焦于生態環境與資源保護、食品藥品安全、國有土地使用權出讓、國有財產保護與英雄烈士保護、未成年人保護等領域;而社會治理檢察建議則著眼于幫助被建議單位堵漏建制，提升社會治理水平，例如最高檢評選的“2019年優秀檢察建議”就涉及藝術品評獎、交通客運管理、互聯網個人信息保護、金融機構風險等問題，這些問題的解決有助于提升百姓日常生活的安全感、幸福感。

最高檢對檢察建議工作的大力推進不是沒有爭議。

在系統內部，有人認為再審檢察建議與抗訴職能重合，沒有意義;也有人認為基層檢察院本來就辦案力量不足，發檢察建議是多此一舉，增加工作負擔;還有人認為發檢察建議是個“吃力不討好”、還容易得罪行政機關、大型企業的苦活累活……

在系統外部，則有人認為公益訴訟和社會治理檢察建議管得太多，檢察機關手伸得太長、管得閑事太多，不愿意配合落實……

在吉林大學法學院教授侯學賓看來，檢察機關廣泛運用檢察建議這種方式，既是由于內源性的改革機制撬動，也是滿足外源性的社會公眾期待。

“內源性方面，檢察機關先是面臨反貪轉隸，再是進行內設機構改革，急于改變‘四大檢察不均衡發展的現狀、重新定位檢察機關在國家治理體系中的地位。檢察建議的磋商性、探索性等都更能適應這種迫在眉睫的重塑性改革，并靈活地解決一些問題。”

“外源性方面，改革開放滿足了人們的生存需求之后，人們對生活品質的要求高了起來，目光所及要綠水青山，出行娛樂要舒適安全，遇到意外必須有公平正義。這時候就需要有大眾信任、法律專業知識豐富的公共利益代言人，來解決這些問題。檢察機關客觀中立的立場、作為司法機關的社會公信力，都使得其非常合適充當這個角色。”侯學賓評價。

社會對于檢察建議的需求，不是一句空話。

譬如2019年全國和上海兩會期間，部分人大代表、政協委員熱議公民個人信息保護問題。上海市兩會上，23名市政協委員聯名提出《關于發揮檢察機關在消費者數據隱私保護中作用的建議》提案，建議檢察機關加強公民個人信息保護工作。為此，上海市檢察院組織浦東、楊浦、靜安等區檢察院開展調查，查明涉及留學、育兒、就業招聘、理財、網購等與民生密切相關的10余款手機APP存在違規獲取用戶授權、隱私政策文本不規范、信息保護機制不完善等問題，侵害公眾合法利益，并向有關APP運營企業和應用商店運營商制發檢察建議書。

歷史猶如一輛滾滾向前的火車，不戀來路，只看前方。

“理念不同，天地就不同”

“沒有辦法時，就想想檢察建議能不能用。”這是記者采訪多位一線辦案檢察官時得到的答案，他們涉及刑事、知識產權檢察、未成年人檢察等多個領域。時至今日，“能不能通過檢察建議解決問題”已經成為很多檢察官的“習慣思維”。

這種“習慣思維”，是怎樣在兩年間養成的呢？

答案只有一個字：變！

一變：從自下而上到自上而下

2018年6月12日，最高人民法院審委會會議室。這是張軍過去工作熟悉的地方，這一次他卻是作為首席大檢察官，為一起關于小學教師性侵未成年學生的抗訴案件而來。張軍在列席會議上，條分縷析地明確指出原審判決存在的錯誤，并從情節認定、法律適用、量刑建議等多個方面闡述了檢方觀點。最終，最高人民法院經審理采納了最高人民檢察院的全部抗訴意見，依法改判齊某無期徒刑。

個案結束，張軍的內心卻波瀾不平。如何把未成年人檢察工作做到起訴之前、延展到裁判之后，為每個家庭、每一所幼兒園和中小學校帶來更實在的獲得感、幸福感和安全感？

2018年10月19日最高檢向教育部發送了《中華人民共和國最高人民檢察院檢察建議書》，認真分析辦理的性侵幼兒園兒童、中小學生犯罪案件，針對校園安全管理規定執行不嚴格、教職員工隊伍管理不到位，以及兒童和學生法治教育、預防性侵害教育缺位等問題，提出三項具體建議。即我們通常所說的“一號檢察建議”。

在此后的兩年里，全國檢察機關都以史無前例的熱情投入到“一號檢察建議”的落實工作中去。他們走進學校，把生動的案例和慘痛的教訓一遍遍掰開了揉碎了地講述，他們甚至“笨拙”地錄起了抖音視頻、畫起了公眾號普法漫畫，以一種接地氣兒的姿態走近孩子、老師和家長。

以“一號檢察建議”為起點，最高檢三年來連發四份檢察建議：

2018年11月，最高檢向最高法發出“二號檢察建議”，建議法院進一步落實司法責任制，嚴格落實公告送達的相關規定。

2019年6月，最高檢圍繞及時發現查處金融違法犯罪活動向中央有關部門制發了“三號檢察建議”，推動相關部門進一步加強行政監管，強化源頭治理，把違法犯罪風險和危害消除在萌芽狀態或者初始階段。

2020年4月針對“窨井蓋吃人”向住房和城鄉建設部發提出的“四號檢察建議”，則是以特殊的方式守護了老百姓“腳下安全”。

“檢察建議以前都是基層發得多，通過個案體現對社會治理個別問題的推動。現在最高檢制發檢察建議，是從上至下的對法律制度、國家社會治理系統的促進。”最高檢第八檢察廳檢察官邱景輝告訴記者他觀察后得出的答案。

二變：從個案到類案

綜觀檢察建議七十年發展史，多屬于一案一發、以個案為出發點。這種“單兵作戰”顯然限制了檢察建議的深刻性和影響力。

最高檢第六檢察廳工作人員就向記者毫不諱言地指出：“有的檢察建議僅停留于糾正表面問題和工作瑕疵，發現和糾正深層次違法問題不夠;依托個案檢察建議多，綜合性檢察建議少，檢察建議發揮的作用較為有限。”

“辦理一案，處理一片。”這是張軍檢察長關于檢察建議最經典的論述之一。

從“2019年優秀社會治理類檢察建議”中我們可以看到：

在審查起訴某協會副秘書長行賄受賄案后，北京市檢察院就藝術品評獎和會員發展方面的管理漏洞向某聯合會制發檢察建議。

在辦理一起黑社會性質組織霸占搶奪客運線路的案件后，遼寧省鞍山市檢察院就客運交通管理問題向交通運輸部門制發檢察建議。

審查萬某、鄒某某等人組織、領導、參加黑社會性質組織案件中，江西省南昌市新建區檢察院就賓館、租賃房屋治安管理問題向公安機關制發檢察建議。

……

上述遼寧鞍山檢察建議的辦案者之一、鞍山市臺縣檢察院檢察長劉忠告訴記者，他1990年參加工作，先后在反貪、監所等部門工作，以前也制發過不少檢察建議。這兩年感受最深刻的變化就是這種“通過個案總結教訓，然后通過檢察建議解決一類問題”的辦案方式。

這種類案問題的解決甚至不局限于一個地區，還能延伸至社會治理層面。

2018年，黑龍江省七臺河市檢察院在開展工作中發現，一家個體廢品收購部在沒有資質的情況下非法收集、貯存、處置醫療機構使用后的一次性輸液管、針頭、輸液瓶。而這樣的情況并非個案，為此，他們針對醫療廢物領域開展了專項活動，共辦理了醫療廢物公益訴訟案件12件，向衛計部門、環保部門下發檢察建議12份。七臺河市檢察院還將相關內容進行梳理后，以立法建議的形式提交給市人大常委會，推動了《七臺河市醫療廢物管理若干規定》的出臺。

檢察建議的步伐未止步于此。2020年9月1日，《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法》開始正式實施，其中最高檢提供的、被吸收的部分立法建議，就來源于七臺河市檢察院的檢察建議。

從個案中看到共性，勇于破圈，檢察人的無畏精神正深刻促進著國家社會治理體系的形成與完善。

三變：從柔性到剛性

“受到辦理程序、業績考評、整體監督能力、督促落實措施不多等因素的影響，過去，檢察建議制度的剛性不足，導致檢察機關的法律監督作用發揮不充分。”山西省太原市小店區檢察院副檢察長劉麗娜告訴記者。

在記者的采訪中，來自基層的類似反饋有很多。

對于這一點，張軍檢察長最近兩年間，大會小會地強調要把檢察建議“做成剛性、做到剛性”。

那么，如何理解？

在民事領域，最高檢第六廳負責人指出：“做成剛性、做到剛性，關鍵是提升檢察建議的質量。對內要提升檢察建議的制發質量，做到精準監督;對外要加強跟蹤問效、跟進監督。”

在行政公益訴訟領域，最高檢第八廳負責人則指出：“極少數檢察建議不能落實，必須提起訴訟的，則努力將案件辦成法治教育樣本，達到辦理一案、警示一片、教育社會面的效果。”

無論有多少種辦法，在記者采訪中，全國檢察系統上下達成一致的觀點是：檢察建議本身要足夠專業、質量過硬。

不夠“專業”的后果是相當嚴重的。在記者對一線辦案檢察官的采訪中，有語氣激烈者甚至認為，個別人為了完成考核任務而敷衍制發檢察建議，“如果非常膚淺地就案論案去制作檢察建議，內容不夠嚴謹，容易讓制發對象對檢察建議形成“外行指導點評內行”的錯誤認知，相應的也不會有整改和落實。很容易形成‘劣幣驅逐良幣的惡性后果，損害檢察建議工作整體形象。”

“專業”二字說起來容易，做起來難。

“寫一個檢察建議，我要看幾百個案子，總結出幾十個機構都有這個嚴重疏漏，相關部門機構才會覺得，哇，真的好有道理。”一位不愿意透露姓名的上海檢察官告訴記者，她在日常辦案中一直接觸的是知識產權、金融案件的檢察建議。“這類建議的專業性、針對性、實效性是取得制發對象的認可和采納的根本。僅對少數量案件當中呈現的淺層原因去分析，是難以形成有質地、權威性的檢察建議的，還需要對相關專業領域的管理現狀、行業發展動態包括行業潛規則做一個全面深度學習和提煉，才能真正慎重地挖掘出一類知識產權、或者金融犯罪的案發根源。”

四變：從一發了之到落實反饋

過去，檢察建議剛性不足的后果，是落實反饋不夠。

“檢察建議數量不是目標，關鍵是質量、是落實。”張軍檢察長如是說。

從數據上看，2019年1月至2020年6月，全國檢察機關共制發各類檢察建議277482份，已收到回復192939份，占69.53%;已收到的回復中被采納186544份，采納率為96.69%;另有10754份雖未按期回復，但經督查，被建議單位實際工作中已采納檢察建議。

事實上，最高檢此次評選“2019年優秀社會治理類檢察建議”的基本要求之就是有反饋落實。每一個案子的評選文件，都包含基本情況、制發過程、被建議單位回復和采納情況、跟蹤督促和落實情況、效果和意義以及檢察建議書全文。

落實中，最重要的是什么呢？

“秉持‘雙贏多贏共贏的工作理念。”江蘇省灌南縣檢察院檢察長張立在“灌南縣檢察院就貨運APP監管問題向某科技有限公司制發檢察建議”獲得2019年優秀檢察建議后，答記者問時總結。

2019年，灌南縣檢察院在辦理張某某等污染環境案件中發現，物流運輸中存在無資質貨車車主利用貨運APP下單運輸危險廢物的違法情形，反映了作為運營主體的某科技有限公司對貨運APP監管存在問題，存在違法犯罪隱患，有必要制發檢察建議。

在辦案過程中，他們與貨車司機談話、與該貨運APP的托運人聊天，與交通部門、公司老板溝通，最后提出的安全隱患排除機制、事故及時處理機制以及對貨運APP使用人的安全培訓，符合企業經營實際，具有較強的操作性。檢察建議發出后，承辦檢察官多次登錄該公司開發的貨運APP查看整改情況和典型案例更新情況，還對該公司進行回訪，發現該公司完成了入駐貨運平臺的客戶審核系統與第三方誠信系統對接，對有歷史不良記錄的用戶拒絕進入平臺，扎緊了貨物運輸安全的“籬笆”。

司機安全、貨運人安心、老板省心、交管部門放心……心心相印，大概就是“雙贏多贏共贏”的文藝范兒表達。

助推社會治理：不看口號看療效

理念更新，僅僅是萬里長征第一步。特別是黨的十九大四中全會明確提出“推進國家治理體系和治理能力現代化”。檢察建議作為司法助推國家治理體系和治理能力現代化的重要手段，如何落實？怎樣“不看口號、看療效”？

宏大命題的切入口，恰恰是“小”;仰望天空的夢想實現，從來需要腳踏實地。

2019年5月，四川省崇州市檢察院辦結了某鎮村委會主任祝某以及羅某、陳某等十二人黑惡勢力團伙案。他們發現，“小小”村干部淪為黑惡勢力保護傘，對當地社會秩序造成極為惡劣的影響。辦案人員先后2次深入案發鄉鎮、村社區走訪調研，并對2016年至2018年案發地鎮域其他刑事案件進行統計分析，結論發人深省：“隨著我國城市化進程持續提速、市域經濟的不斷發展壯大，受虹吸效應影響，農村地區呈現出人口空心化、經濟凋敝化、基層組織渙散化的特征，導致超大城市城鄉結合地區基層政權效能減弱、經濟發展“潛規則”“亞文化”盛行，并滋生出黑惡勢力犯罪，基層治理已經成為國家治理現代化的突出問題之一。”

原因找到了，具體怎么辦？天天掛在嘴邊的“剛性”二字怎么在這樣一個具體而微小的村鎮社會治理中得以實現？

崇州市檢察院于2019年10月23日向該鎮政府宣告送達檢察建議書。為了保證建議書的“剛性”效果，檢察機關先后4次到該鎮政府回訪并深入村、社區開展調查，了解到該鎮優化64個廉情觀察點，依規對6名基層組織干部作出組織處理，向2個“軟弱渙散”村級黨組織派駐第一書記，推動形成風清氣正的基層政治生態;開展工程建設領域專項整治，該鎮政府領導逐一包干化解涉工程項目糾紛12個;加強社會治安防控力度，新增視頻監控點位18處、“慧眼工程”設備19組及照明設備200余組，接入社會視頻資源10處;轄區內治安和刑事案件同比減少38%，社會治安總體形勢明顯好轉。

記者在采訪中發現，在落實檢察建議中，各級檢察院真是結合各地實際，想盡、用盡了各種“接地氣兒式”方法：對上，釋法說理，闡明要害，爭取當地黨委政府的支持;對被建議單位，哪怕吃了閉門羹也絕不放棄，與對方反復溝通，爭取對方的配合;對建議落實情況，走訪調查督促，寫萬字筆記行萬里路。

“我們始終強調一個理念就是‘雙贏多贏共贏。”最高檢研究室負責人告訴記者，檢察建議不能只看一紙書面文件，要做到“不看口號看療效”。

尋找“幸福”的無限可能

檢察建議這兩年，是變革的兩年，更是創新、是創造幸福的兩年。

特別是黨的十九屆四中全會明確提出：拓展公益訴訟案件范圍。最高檢及時將“等”外探索原則從“穩妥、積極”調整為“積極、穩妥”。這是國家治理體系和治理能力現代化的必然要求，旨在滿足新時代人民群眾美好生活需求。

譬如，吉林省松原市乾安縣檢察院針對外來侵入物種破壞草原生態問題制發檢察建議，旨在解決環境保護面臨的新問題;浙江省杭州市檢察院針對無障礙出行制發的檢察建議，旨在保障老年人、殘障人、兒童等特殊群體平等參與社會生活的權力。

邱景輝告訴記者，關于新領域的檢察建議方面的探索，出于審慎的態度，目前宣傳得比較少。“但我們一直在努力，有效解決人民群眾操心事、煩心事、揪心事，不斷增強人民群眾的獲得感、幸福感、安全感。”

幸福，這就是檢察建議能帶來的“X”的無限可能。