國際公約在大型郵輪應對突發公共衛生事件中的適用

唐四海 錢靈艷 蔣 智 蘇開文 羅鈺瀟 宋冬冬 郭延青 王彰龍

一、背景介紹

今年2月起，隨著新冠肺炎疫情在全球加速蔓延，國際海事組織（IMO）單獨或聯合世界衛生組織（WHO）、國際勞工組織（ILO）、世界海關組織（WCO）等發布了多篇聲明，旨在協助各國以盡量減少對國際交通和貿易不必要干擾的方式來執行各項衛生措施。但上述措施并沒有針對郵輪（大型客船）提出具體的建議。

疫情仿佛一個放大鏡，重重危機下考驗了郵輪相關各個地區、領域的應急處置能力及治理效能?！般@石公主”號淪為“恐怖郵輪”，“威斯特丹”號、“世界夢”號郵輪也因疫情被拒靠港。同樣面對突發疫情，中國擁有處置得當的經驗。如天津對美國嘉年華旗下的“歌詩達賽琳娜”號進行應急處置，及時有效地從源頭控制了病毒的進一步擴散，避免了更嚴重的病例出現。皇家加勒比“海洋量子”號作為中國疫情得到有效控制以后第一艘回歸中國母港的國際郵輪，在經過66天的海上漂泊后獲準?？可虾卿量趪H郵輪港，全船353名超期服役的中國船員平安回國。成功經驗的背后，針對大型郵輪應對突發公共衛生事件的體系化研究的需求十分迫切。

二、公約梳理

根據本次疫情特點，筆者從《1974年國際海上人命安全公約》（SOLAS）、《國際防止船舶造成污染公約 73/78》（MARPOL）、《2006年海事勞工公約》（MLC）、《便利國際海上運輸公約》（FAL）和《國際衛生條例》（IHR）等公約中梳理出與大型郵輪管理要求相關的條款，見表1到表5。

表1《1974年國際海上人命安全公約》相關條款

表2《國際防止船舶造成污染公約73/78》相關條款

續表

表4《便利國際海上運輸公約》相關條款

表5《國際衛生條例》相關條款

續表

三、從國際公約看國際郵輪在應對突發公共衛生事件中的不足

上文梳理了各個國際公約關于應對國際郵輪公共衛生事件的相關內容和具體規定，可以發現，國際公約的條款并不能完全滿足實際防疫需要。有以下問題值得關注：

1.國際合作方面存在的問題

SOLAS公約中沒有直接關于公共衛生突發事件中船旗國、港口國、沿海國之間的職責要求，而FAL公約主要規定了避免不當限制或延誤船舶、船上人員和貨物進出港的原則。國際海事組織發布的《CO VI D-19 相關I MO 文件的實施和執行》（Circular Letter No.4204-Add.1）和《IMO-WHO關于應對COVID-19疫情的聯合聲明》（Circular Letter No.4204/Add.2）中，呼吁各國確保以盡量減少對國際交通和貿易不必要干擾的方式執行衛生措施，可以理解為當前不應對郵輪采取過于嚴苛的入境規定?！秶H衛生條例》也明確，不應當因公共衛生原因而阻止船舶或飛機在任何入境口岸?？?，除非入境口岸不具備執行本條例規定衛生措施的能力。

郵輪“威斯特丹”號被迫在海上漂泊13天的案例充分說明，各國在疫情發生后對船舶進港采取的審慎態度，一定程度上已經造成了旅客和船員的極大不便。各國都以不具備衛生措施能力為借口拒絕有公共衛生風險的郵輪靠港。“鉆石公主”號和“世界夢”號郵輪也都經歷了延遲通關或被拒絕進入港口，而且沒有基于有證據的風險評估。其中“威士特丹”號2月13日在柬埔寨靠港前，已經在海上漂泊了10天，至少被5個國家或地區的港口拒之門外。

2.郵輪乘客、船員及相關作業人員管理方面存在的問題

（1）乘客信息登記：SOLAS公約僅要求提供人數、姓名和性別信息，當面對突發公共衛生事件時，上述信息顯然不夠。船上乘客的原居住地沒有被要求記錄，一旦發生類似新冠肺炎的傳染性疾病，不利于快速鎖定重點地區乘客，進而影響排查感染人員的效率。

（2）船員就醫：為船員提供醫療服務是船員的正常權利之一。MLC公約對船員的就醫提出了較為具體的要求，但是目前國際上尚無針對郵輪船員就醫的通用指南。

（3）郵輪輔助船舶及人員管理：按照目前的狀況，為郵輪提供服務的人員很多，包括供油船人員、油污水接收船人員、垃圾接收船人員、物料船人員等。這些船舶在向郵輪提供服務的同時，難免會與郵輪人員有接觸，可能會受到波及。

（4）郵輪船員日常操作及管理：當面對突發公共衛生事件時，郵輪上的高級船員、普通船員及服務人員可能會因為限制下船、能力不足等原因在配員、適任能力等方面出現各類狀況。

3.郵輪設施設備存在的問題

“鉆石公主”號事件中，很多報道都關注到了郵輪的通風系統。根據現有的資料，郵輪的通風系統可能成為病毒的傳播源。郵輪上的內艙房通風僅依靠船舶通風系統，更增加了感染的風險。郵輪通風系統的設計并不能達到有效隔離的要求。此外，郵輪上的醫務室只能應對一般性疾病，對大面積、傳染性強的疾病不論從數量上還是設置要求上都不能滿足實際需要。

4.郵輪防污染管理方面存在的問題

（1）生活污水：研究顯示在一定條件下新冠病毒也存在糞-口傳播和氣溶膠傳播的可能。即生活污水可能成為潛在的傳染源，從而需要對其處置消毒提出更高的要求。根據MARPOL公約，現有國際郵輪均應配備符合MEPC.2.（Ⅵ）、MEPC.159（55）或MEPC.227（64）要求的生活污水處理裝置，但該裝置對病毒的滅活效果并未被納入設備處理指標。

（2）生活垃圾：疫情中，生活垃圾及疫情防護、隔離時使用的或被確診、疑似病例感染的口罩等醫療廢棄物在收集、儲存和處置過程中稍有不當，就可能成為疫情擴散傳播的風險源。MARPOL公約附則Ⅴ對船舶垃圾收集、分類、處理、儲存、回收利用、重新使用和排放垃圾的人員、設備和程序提出了要求，附則Ⅵ對船上焚燒物質的種類和地點進行了嚴格限制，但在本次疫情發生后，國際海事組織并未針對生活污水和生活垃圾提出特別處理措施。郵輪上產生的過期藥品、使用過的繃帶和棉球、一次性醫用針筒和手術刀、針頭等醫療廢棄物的處置一直是個難點，疫情防控中垃圾回收利用風險激增和醫療廢棄物的大量產生使這一問題更加突出。

四、相關建議

1.國際合作的相關建議

相較于郵輪上有限的防疫措施，港口國的處理方式和處理能力對疫情控制起到十分重要的作用?！般@石公主”號事件中日本的處理方式是否合理目前還暫無定論。雖然日本當時的法律身份是“沿海國”和“港口國”，可以基于合理理由允許或拒絕某一郵輪入港?？浚脏]輪目前的條件，人員在船上隔離風險較大，船上如果有傳染病源，一味地不被允許進港可能會導致嚴重的安全風險，更合適的做法是安排旅客和船員下船隔離。《國際衛生條例》中“無疫通過”是國際海洋法中“無害通過”概念的具體化。無害通過是有條件的，沿海國可以拒絕接收郵輪，但正如公約所述，除非沒有達到國際衛生港口的標準，各方都有接收郵輪的義務。為此，各國需肩負起船旗國和港口國的義務，通力合作，達成合作機制，避免采取過于嚴苛的措施。未來國際社會應當在國際合作機制的構建方面開展更多的探討，比如，國際海事組織、國際勞工組織、世界衛生組織都是聯合國的專門機構，在應對公共衛生突發事件中有很大的合作空間。三家機構曾聯合推出《國際船舶醫療指南》，確保海員享有不低于陸地勞工標準的衛生保健和醫療護理，未來可進一步提高該指南的地位和執行力。同時郵輪母港應當具備應對突發公共衛生事件的應急處置能力，能為郵輪提供醫療救助、緊急救援等服務。

2.人員管理的相關建議

（1）乘客信息的收集方面，一旦發生具有傳染性的突發公共衛生事件，在統計信息的時候，應當把所有乘客的登輪前居住地等信息也一并統計，便于船上工作人員快速鎖定感染概率大的乘客，防止疫情進一步擴大。

（2）郵輪輔助船舶作業人員管理方面，在開展油污水接收、垃圾接收、供油等作業時，船岸作業人員應保持安全距離，穿戴防護用品，作業結束后及時做好防疫消毒等。主管機關應掌握作業人員的動態，便于衛生檢疫部門開展流調和醫學檢查。

（3）船員管理方面，為保障國際郵輪公共衛生突發事件中有關船員船上和岸上醫療權益，各國海事主管機關、地方疾控中心、地方政府、各口岸單位、郵輪公司、相對應的船員所屬國領事機構、船舶代理和相關協會等應聯合開展行動，為郵輪船員提供就醫渠道，明確船員就醫的必要信息，確保船員得到有效的岸上醫療救助。IMO通過修訂港口國監督指南，認可發生疫情的締約國的在船船員相關證書繼續保持有效，港口國檢查不將臨時性配員不足、船員相關證書失效作為檢查缺陷；特定情況下允許船東和船員簽訂繼續在船工作的協議，允許船員超期服務。此外，建議在勞工公約導則B2.5.1中除“戰亂區域”外增加“發生國際關注的突發公共衛生生事件（PHEIC）的疫區國”，船員有權力不隨船舶駛往上述國家遣返。

3.郵輪設施設備的相關建議

郵輪如果存在發生大規模呼吸道傳染病的風險，通風系統應強制開啟新風（室外取風）、關閉熱回收、使用高級別過濾網、利用紫外線殺菌等，適時考慮停止使用空調設備。鑒于郵輪特殊的結構特點和密集的人員分布，郵輪的通風系統應當有別于陸地上樓宇的通風，這樣才能降低傳染病在郵輪上快速傳播的可能。建議國際海事組織研究出臺一套特別針對郵輪的通風系統設計規范，在郵輪建造時推廣。

4.環境防污染的相關建議

（1）生活污水管理方面，為達到防疫目的，可根據疫情病毒特性，采取與陸地上類似的消毒手段，向馬桶、生活污水管路有針對性地投放消毒劑?？紤]到突發公共衛生事件中，對郵輪消毒滅菌產生的大量消毒水殘余排放水體可能造成水域污染的問題，可以通過船舶盡可能遠離內河、港口水域或根據例外條款按一定報告審批程序取得豁免。

（2）生活垃圾和醫療廢棄物管理方面，疫情防控期間，為了最大限度地減少船上被污染垃圾的處置環節，限制病毒疫情傳播，建議根據MARPOL公約相關附則的例外條款按一定報告審批程序，直接對船上產生的可能被污染的垃圾、醫療廢棄物實施粉碎、消毒和焚燒。對于必須上岸處理的垃圾，接收環節應嚴格滿足衛生檢疫要求，接收人員做好防護。

5.其他建議

首先，發生疫情后，如郵輪距離港口較近，應盡快靠泊，使旅客和非值班船員下船到陸地上隔離，留船值班人員也應采取相應的艙室隔離措施，如關閉中央空調系統，在有陽臺或窗的艙室居住。其次，郵輪陸地應急救助方案必不可少。應關注母港城市及腹地應對重大疫情的能力，建立健全郵輪應對突發公共衛生事件應急機制。

建議在ISM規則下建立郵輪應對突發公共衛生事件的指南。SOLAS公約要求，所有客船應在駕駛室設置一個處理緊急情況的決策支持系統。突發公共衛生事件也應該被包括在這個決策支持系統中，以便在發生類似新冠肺炎疫情時，指導船方按照應急預案中的信息、程序采取相應措施。

五、結語

作為大型客船的郵輪，在建造初始更多的是考慮保障船上人員的航行安全，并為乘客提供更好的服務體驗。本次新冠肺炎疫情，讓郵輪行業和公眾開始重新審視郵輪在防范突發公共衛生事件時的能力問題?，F有的公約更多地對船舶的安全和防污染提出要求，衛生防疫方面的條款近乎空白，相信經過本次疫情的沖擊，未來修訂公約條款以適應公共衛生需求將成為新的全球海事研究熱點。此外，不可否認，將郵輪按照傳染病醫院的要求來設計和建造將大大提高郵輪的建造成本，且會降低乘客的舒適度。更合理的做法是，在郵輪適度改進設施設備的同時，各郵輪港口在建造時就充分考慮突發公共衛生事件時的資源配備能力，各港口國、船旗國、沿海國通力合作，切實承擔責任，避免“鉆石公主”號的悲劇重演。