新形勢下生態環境監測質量問題與對策

程 毅，劉曉燁，尤能華

(1.湖北省生態環境廳咸寧生態環境監測中心，湖北 咸寧 437100；2.工業煙塵污染控制湖北省重點實驗室/江漢大學，湖北 武漢 430056；3.大容環境湖北有限公司，湖北 咸寧 437100)

1 引言

環境監測是環境保護的依據和基礎[1，2]，環境監測數據是客觀評價環境質量狀況、反應污染治理成效、實施環境管理與決策的基本依據。環境監測質量是環境監測工作的生命線[3]，直接影響監測工作成效[4]。錯誤的數據不僅可能導致環境管理決策失誤、工程實踐蒙受損失，甚至有損政府形象及社會公信力。黨的“十八大”以來，我國高度重視生態環境保護工作，將生態文明建設納入“五位一體”總體布局和“四個全面”戰略布局。環境監測作為推進生態文明建設的重要支撐，環境監測事業面臨前所未有的發展機遇，同時環境監測質量也面臨嚴峻考驗。

2 新形勢下生態環境監測質量現狀

2.1 環境監測質量要求日益提升

《中華人民共和國環境保護法》(主席令第九號)第十七條規定：“國家建立、健全環境監測制度”，“監測機構及其負責人對監測數據的真實性和準確性負責”。因此，環境監測質量主要體現在監測數據的真實性和準確性兩方面。監測數據的真實性是監測機構及其從業人員的基本職業道德和行為準則，是監測數據質量的底線要求；原環境保護部《環境監測數據弄虛作假行為判定及處理辦法》(環發〔2015〕175號)對環境監測數據的真實性判定做了明確規定，最高人民法院、最高人民檢察院《關于辦理環境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》(法釋〔2016〕29號)更是將監測數據弄虛作假行為上升到刑事案件予以打擊。監測數據的準確性在一定程度上依賴于人員素養和技術能力，是監測數據質量的核心要求；中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關于深化環境監測體制改革提高環境監測數據質量的意見》(廳字〔2017〕35號)以及生態環境部《關于推進生態環境監測體系與監測能力現代化的若干意見》(環辦監測〔2020〕9號)等均對提高環境監測質量監管能力作了制度安排。

2.2 環境監測質量問題易發多發

當前，我國環境監測體制已經發生了重大變革。原環境保護部《關于推進環境監測服務社會化的指導意見》(環發〔2015〕20號)打破了過去由政府有關部門所屬環境監測機構為主開展環境監測活動的單一管理體制，社會環境監測機構得到了蓬勃發展[5]，形成了環保系統環境監測機構和社會環境監測機構共同發展的新格局。對于環保系統環境監測機構，受無獨立的人事自主權、無良好的收入分配機制等體制機制影響，監測人員的工作積極性是制約監測質量提升的主要因素；對于社會環境監測機構，受監測市場發展不成熟、監管制度不完善、社會誠信無保障等因素影響，追求經濟效益最大化屬性是制約監測質量提升的主要因素。從各省對社會環境監測機構監督抽查情況的通報情況來看，我國環境監測質量問題呈易發多發態勢，環境監測質量形勢不容樂觀[6～9]。

3 生態環境監測質量存在的主要問題

3.1 環境監測質量保證工作難度大

環境監測活動涉及點位布設、樣品采集、現場測試、樣品運輸和保存、樣品制備、分析測試、數據傳輸、記錄、報告編制和檔案管理等眾多過程，每個過程又會受到各種自然因素(環境條件、儀器、試劑等)或人為因素(方法、素養等)影響，而每個過程的各個因素均會對最終監測數據結果產生影響。因此，嚴格來講，環境監測數據是特定條件下的監測數據，只有在嚴格遵從技術規范的前提下獲得的監測數據才具有實際意義。評價數據的準確性是誤差分析，環境監測數據的誤差來源除了以上因素導致的系統誤差外，還有隨機誤差，且隨機誤差無法消除，只能通過重復試驗進行減小。可以說，環境監測數據的準確性只有相對性，而沒有絕對性。

3.2 環境監測質量評價指標不明確

宋國強[10]從監測主體的生產性、監測過程的生產性和監測價值的生產性論證了環境監測的生產性。但是從生產過程的質量控制及評價角度分析，環境監測和社會化生產仍存在一定差異。社會化大生產可以通過過程控制來提高產品質量，且產品質量通常有可以量化的評價指標；但是如3.1節所述，環境監測只能通過過程控制來保證最終監測結果的準確性，缺少對最終產品(數據信息)的量化評價指標，且過程控制也主要是定性評價。

因此，對于一個普通的環境監測用戶來講，既無法感受到來自產品的人身體驗，又無法獲得產品質量的確切信息。

3.3 環境監測機構質量體系不健全

盡管國家認證認可監督管理委員會《檢驗檢測機構資質認定能力評價 檢驗檢測機構通用要求》(RB/T 214-2017)和國家市場監督管理總局、生態環境部《檢驗檢測機構資質認定能力評價 生態環境監測機構評審補充要求》(國市監檢測〔2018〕245號)對環境監測機構進行資質認定能力評價時所需的基本條件和技術能力作了明確規定，環境監測機構均應建立、實施和保持與其活動范圍相適應的管理體系，但是從實際實施效果來看，很多環境監測機構的質量體系不健全，適用性及有效性不強[11～13]。

究其原因，一是外在因素，如環保系統的監測機構帶有行政屬性，無獨立的人事自主權等；二是內在因素，如質量意識不強，能力不足等。

3.4 環境監測質量監督能力不充足

環境監測質量監督包括內部質量監督和外部質量監督兩方面，內部質量監督是指監測機構內部的質量監督，外部質量監督主要是指市場監督管理、生態環境等行政主管部門的質量監督。環境監測是一門專業學科，本身具有很強的技術屬性。對于內部質量監督，由于監測機構長期重業務輕質量、重技術輕管理的氛圍影響，導致內部質量監督影響力不足；對于外部質量監督，受監管人員數量、專業知識限制影響，導致外部質量監督效能不足。

同時，我國環境監測質量控制技術規范與監測方法技術規范相比發展較為滯后，如現場快速監測、自動在線監測、生態監測、遙感監測等新生態監測領域等。

3.5 環境監測質量保障制度待完善

維護環境監測機構的公正性和社會誠信是保障環境監測質量的首要問題。我國環境監測服務市場化改革后，社會化環境監測機構在服務經濟社會發展方面發揮了一定的環境效益和社會效益，但是在監測市場發展不成熟、監管制度不完善的情況下，市場競爭和經濟利益驅使勢必會影響到監測機構的公正性地位，可能造成監測數據失真[14]；而環保系統內的環境監測機構，受體制機制影響，如行政干預、無人事自主權、無良好的收入分配機制等，勢必也會影響到其公正性和監測數據的質量。

4 對策與建議

4.1 大力加強環境監測能力建設

從3.1節分析可知，環境監測是一門專業性很強的技術活動，影響環境監測質量的過程及因素眾多，因此加強監測機構及監測人員的職業素養和技術能力是提高環境監測質量的首要任務。盡管我國較早制定了《環境監測管理辦法》(原國家環境保護總局第39號令)、《環境監測質量管理規定》和《環境監測人員持證上崗考核制度》(環發〔2006〕114號)等環境監測法規制度，但該制度僅適合環保系統環境監測機構，已經不能適應新形勢下的環境監測需求。建議加快制定完善我國《環境監測條例》《環境監測管理辦法》等環境監測制度性文件，推行環境監測人員職業資格準入制度，加快人才培養和科技創新及應用，切實提高我國環境監測行業技術能力水平。

4.2 明確環境監測質量評價指標

從3.1節和3.2節分析可知，由于環境監測過程的復雜性，環境監測數據的準確度只是相對指標，因此健全環境監測質量全過程評價指標是提升環境監測質量和加強社會監督的重要抓手。盡管我國制定了《環境監測質量管理技術導則》(HJ 630-2011)及相關的質量控制技術規范，但是對監測過程及結果的質量控制缺少統一的評價指標。建議建立統一的環境監測質量評價指標體系，開展監測結果的測量精度及不確定度評價，以滿足不同客戶及工作需要。

4.3 健全環境監測機構質量體系

健全的環境監測質量體系(包括質量管理、技術管理和行政管理)是環境監測活動穩定高效運行的重要保障。從3.3節分析可知，受各種因素影響，我國當前不同環境監測機構的質量體系千差萬別，運行效果不甚理想，流于形式。監測機構的報告和記錄格式多樣，不利于監測結果信息的互通互認。建議出臺環境監測機構質量體系建設分類指導意見，推動建立統一環境監測質量管理模式，規范各級各類環境監測機構內部質量體系建設與運行，使之成為提升我國環境監測質量的有利武器[15]。

4.4 提高環境監測質量監督能力

建立健全以內部質量監督為主、外部質量監督為輔的環境監測質量監督體系，加強質量監督能力建設及監督力度。對于內部質量監督，監測機構應選用具有一定專業知識背景的管理人員，用現代生產管理理論和方法建立健全內部質量監督體系；構建實驗室信息管理系統等互聯網管理新模式，實現監測活動全流程可追溯。對于外部質量監督，市場監督管理及生態環境等行政主管部門應加強隊伍建設，提高監管人員綜合素質和能力水平；同時創新監管手段，采用“雙隨機”“飛行檢查”“交叉檢查”等模式強化對監測機構的事中事后監管[16]。同時，國家應加快出臺新生態監測領域的質量控制標準規范。

4.5 完善環境監測質量保障制度

從3.5節分析可知，維護環境監測機構的公正性和社會誠信對于保障環境監測質量的極端重要性。當前，盡管我國保障環境監測數據質量的制度在不斷完善，懲處環境監測數據弄虛作假行為的力度不斷加強，但是影響環境監測質量的行為仍然易發多發。因此，要做好我國環境監測質量保障體系，還需進行“疏堵結合”。一是堵住監管漏洞，加快“失信懲戒”“市場退出”等制度的實施細則的制定和落地實施，形成有效威懾；二是完善相關體制機制，努力消除影響環境監測質量的內外在因素，如加快省以下環保機構監測垂直管理制度改革[17，18]、推動建立環境監測政府購買服務等制度措施，形成環境監測機構及人員“不敢假、不能假、不想假”的長效機制。

5 結語

生態環境監測質量存在環境監測質量保證工作難度大、環境監測質量評價指標不明確、環境監測機構質量體系不健全、環境監測質量監督能力不充足、環境監測質量保障制度待完善等問題。我國需要從大力加強環境監測能力建設、明確環境監測質量評價指標、健全環境監測機構質量體系、提高環境監測質量監督能力、完善環境監測質量保障制度等方面加強對生態環境監測質量的管理，切實提高我國生態環境監測質量水平，為打贏污染防治攻堅戰、建設社會主義生態文明做好基礎保障。