論混合所有制下的國資監管新思路

李雨松

[摘 要]隨著混合所有制改革在國有企業中的推進，國資監管工作將會面臨新的挑戰，這需以公司控制權的設計為基礎，從公司治理、國資代理人的監督與激勵等方面入手促使國資監管工作回歸法律路徑。并從規范國資監管授權、以股權結構為標準實行國資分類監管、加強公司信息披露、推動外部治理等方面進一步完善混合所有制下的國資監管工作。

[關鍵詞]混合所有制改革；公司控制權；國資監管

[中圖分類號]F123 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009 — 2234（2015）12 — 0073 — 02

黨的十八屆三中全會提出了國企混合所有制改革，指出“國有資本、集體資本、非公有資本等交叉持股、相互融合的混合所有制經濟，是基本經濟制度的重要實現形式”。從法律角度看，十八屆三中全會提出的“交叉持股”，揭示了混合所有制在股權結構上的表現形式和實現路徑。所以，混合所有制改革在國企中的推動必然會帶來企業股權的多元化，而這背后則是利益主體和利益訴求的多元化。股權多元化所帶來的利益沖突可能會引發諸多問題而導致公司治理的失靈，給公司股東、債權人等利益相關者造成難以挽回的損失。因此，如何在混合所有制改革的推動和實現中有效加強國資監管工作，是一個值得深思和探討的問題。

一、混合所有制改革所帶來的國資監管新挑戰：股權多元化的利益博弈與平衡

1.“管資產”向“管資本”轉變所帶來的國資監管挑戰

“管人、管事、管資產”作為傳統國資監管的三項核心工作，基本涵蓋了國有企業經營管理的主要方面。在這種監管模式之下，無論是企業經營管理人員的任命、企業主要經營事項、重大資產的重組或處置等各項工作，國資監管機構都起著至關重要的作用。客觀講，這種模式在我國國有企業改革進程中起到過積極作用，在很大程度上有效保證了國有資產的保值、增值。但隨著國有企業混合所有制改革的推進，由于國有企業股東的多元化，其股權機構可能不再單一或集中，不同的投資者也會充分利用相關規則來表達、實現自身利益追求。此時，國資監管機構所面臨的監管對象不再是一個個的“國有企業”，而是投入到不同混合所有制企業的國有資本。更進一步講，除部分事關社稷民生的國有企業外，國資監管工作的挑戰將不再是如何國有企業的做大做強，而是公司化運營的國有資本在與其他資本的博弈與競爭中如何保值增值。

2.混合所有制改革推進過程中的國資監管挑戰

雖然混合所有制在實踐中并非是一個新鮮事物，而從媒體披露的數據來看，通過上市等手段，“混合所有制”似乎已成央企及其子公司主流。盡管如此，當十八屆三中全會再次論及混合所有制時，各方的反應卻不盡一致。除廣泛的積極回應和正面肯定外，也有些質疑的聲音。在混合所有制改革的推進過程中，隨著不同股權的進入和退出，公司治理結構的變化，伴隨而來的將會是激烈的利益博弈與沖突。在這一過程中，如果原有的國資監管模式未能跟上改革的步伐，確有可能會出現監管的盲點甚至誤區，導致國有資產的損失或者侵害到民營資本的合法權益。因此，在混合所有制改革的推動過程中，如何有效的保護國有資本，平衡國資與民資間的利益需求，是我們的國資監管工作所需面臨的新挑戰。

3.混合所有制企業經營中的國資監管挑戰

無論是認為混合所有制能有效改善國有企業公司治理，還是擬通過資本的公司化運營增強國資的控制力，這都表明了國有企業的混合所有制改革并非是為了“混合”而“混合”，其只是手段而非目的。因此，實現國有企業的混合所有制“改造”僅僅是萬里長征的第一步。對于實現了混合所有制的企業而言，在經營管理過程中，對于國資一方其監管工作至少面臨著如下兩個方面的挑戰：一是在公司治理層面，如何有效的通過公司法、公司章程等渠道表達自己的利益訴求，有效行使資本所帶來的公司治理權力；二是國有資本的保值增值層面，如何通過市場行為合法有效的實現國有資本的收益或退出。

二、混合所有制下國資監管的法律路徑回歸：公司控制權的法律設計

1.國資監管工作與混合所有制企業公司治理的有機結合

學術界認為，在現代企業制度的架構下，國資委作為出資人或者出資人（政府）的授權機構，公司股東權利就是其應有的權能。在這種觀點下，根據《公司法》和《企業國有資產法》相關規定，國資監管機構的職權可歸納分類為：一是公司頂層規則的制定和行使權，如公司章程的制訂和修改、股東權利的行使等；二是公司高級管理人員選任、監督權；三是重大事項決策權，這有些事項是公司法所賦予的股東原權利（如公司的解散、清算等），也有些是通過公司章程規定賦予；四是資產收益權，這是保證資本投入而獲得收益的最重要權益。為保證國有資本擁有所對應的公司控制權，國資監管工作應按照上述四個方面，有效的融入公司治理之中，將監管工作與股東權利的行使相有機結合。這不僅可以使得國資監管工作有法可依，也可以進一步促進“政企分開”。

2.構建混合所有制企業中國資代理人的激勵和監管機制

國資監管工作的理想狀態是實現“公司善治”，而善治的基本保證之一即是代理人能否最大限度完成委托人所托付的事項。由于國有資本所有權人的特殊性，國有企業在代理人問題上一直頗受各方抨擊，而設立統一的國資監管部門——國資委，其目的之一也是試圖解決國有企業所有權人缺失的問題。在混合所有制企業中，國資監管機構要有效行使公司控制權，必需解決代理人的激勵與監督問題。國有獨資公司中，由于股權的單一性，國資監管機構還可以以一種類似行政權力的形式，較為強勢的行使監管權。但對于混合所有制企業而言，面對股權的多元化，國資監管機構只能通過股東代表、委派董事、監事或者通過股東會或董事會任命的管理人員來實現其國資監管的職責。在此時對國有資本的監管，實質在很大程度上是通過對代理人的監管來實現的。

3.加強投入重大國有資本公司的控制權設計環節全流程監管

從實踐來看，公司控制權的設計根據實際情況可謂千變萬化。在實踐中，由于各資本方利益需求的不同，除股權份額的比例外，還可以通過分紅權、投票權、簽字權、代表權等方面來實現對公司控制權的設計與分配。與其他資本方協商約定的這些各項具體控制權制度，都會對企業今后的實際運營以及資本的收益產生很大的影響。因此，對于一些重大的國有資本投入，我們必須要在混合所有制企業的各個階段加強對公司控制權的關注與監管。由于與傳統的股權結構單一的國有企業不同，混合所有制下企業的公司治理與內控模式將會更具有多樣性與個體性。故對上述事項的監管很難找出一種統一的監管要求，只能是在個案中就具體的控制權方案進行監管與決策。而當控制權方案經各方資本協商一致后，還會存在公司經營過程中的執行問題，所以我們對重大國有資本的上述監管工作應該是全流程的，應當覆蓋從談判、簽約乃至執行的各個環節。

三、新思路下的具體措施展望：有效監管與有效治理

1.建立國資監管審批的“正面清單”，規范國資授權制度

這里所說的授權制度自然與20世紀90年代末政府對國企通行的“授權經營”不同，是基于公司治理行為的授權，即由出資人基于公司法及公司章程規定，授予公司董事會及經營管理層經營管理公司的行為。我們可以通過建立國資審批的“正面清單”，明確一般情況下混合所有制企業中國資代理人應報國資監管部門審批同意的事項。同時，由于混合所有企業公司控制權的多樣性，在“正面清單”的基礎上，我們應當建立“專項授權”制度，根據不同混合所有制企業的特殊性，采取靈活的授權措施。

2.根據國有資本的股權結構為標準，對國有資本實行分類監管

這里所說的分類監管不是以行業劃分為標準，而是按照公司股權結構劃分的分類監管，這也是國資監管向“管資本”轉變的內在要求之一，即：對于所監管的企業以國有資本在公司中的股權結構為標準，分為國有獨資公司、國有控股公司以及國有參股公司，并針對這三類公司采取不同的監管重點。如：對于國有獨資公司而言，所考慮的重點應包括對其董事會的授權，以及對其對外重大投資業務的監管與考核等等；對于國有控股公司而言，我們則應更加關注國資代理人的監管與激勵、國資收益的保證以及公司控制權的設計與執行等；而對于國有參股企業而言，雖然說國資在股權結構上并不占優勢，但這并不意味著我們無法監管。此時監管的重點可考慮在國有資本的收益、公司財務簽字權、重大事項的特殊表決等方面加強對公司控制權的設計與監管。

3.以強制的公司信息披露制度為基礎，完善對國有資本代理人的監管與激勵

這里所說的信息披露不屬于面向社會公眾的信息公開，而是國資監管部門對監管企業的信息獲取。信息透明是公司治理有效性的基礎保證，信息獲取和披露因而成為公司治理中不可缺失的重要環節。所以，要加強對混合所有制企業中國資代理人的監管，必須解決委托——代理關系中的信息不對稱問題。對于信息披露的方式而言，我們可以考慮多種模式多種渠道，如：代理人定期的主動報告（可包括例行工作報告和臨時的專項報告）；第三方中介機構的工作核查報告（可包括對代理人工作各時期的審計報告、法務會計調查等）；公司專門監督機構的報告（如監事會或專設的專門委員會等）。

4.重視國資監管的外部制度創新，推動公司外部治理環境的優化

我們經常談到的公司治理（如“三會”的安排），實際上多指內部治理。但無論從理論研究還是實踐效果來看，公司的外部治理對內部治理有著至關重要的作用。無論是否為上市公司，不同的外部治理要素都將或多或少的對公司的內部治理起到不同程度的影響。而這些影響又會進一步關系到國資監管工作的成效。如：對于非上市的混合所有制企業而言，一個健康有序的經理人市場意味著投資方對經理人的選擇性增加，這對于投資方對代理人的監督和激勵是有很大積極意義的。所以，如果我們大力推進并培育股東代表、董事及經理人的競爭性外部市場，這將大大有利于我們國資監管工作的開展。其余外部治理要素，如資本市場、產品市場、信貸市場等，也在不同的方面有著同樣的促進效果。

四、結語

國資監管是一項系統化的工作，本文僅僅是從公司控制權的角度出發，以混合所有制改革作為探討背景來展開對國資監管工作的初步思考。這肯定無法全面反映國資監管工作的全貌，難免掛一漏萬。但筆者相信，隨著國資改革實踐的推進，和法治環境的逐步完善，國資監管工作的思路會日益寬廣。最終一定能打造出符合市場經濟要求的國資監管機制。

〔參 考 文 獻〕

〔1〕吳敬璉.當代中國經濟改革〔M〕.上海：上海遠東出版社，2004.

〔2〕俞可平.治理與善治〔M〕.北京：社會科學文獻出版社，2000.

〔3〕張政軍.OECD公司治理原則〔M〕.北京：中國財政經濟出版社，2005.

〔4〕鄭志剛﹒公司治理機制理論研究文獻綜述〔J〕.南開經濟研究，2004，（05）.

〔責任編輯：孫玉婷〕