餐廚項目實施典型問題與對策建議

張盛元

(株洲市善瑞環(huán)保科技有限公司，湖南 株洲 412000)

1 引言

隨著2008年我國第一個餐廚垃圾國家標(biāo)準(zhǔn)《餐廚垃圾資源利用技術(shù)要求》的報批，餐廚垃圾和地溝油處理無章可循的局面自此打破[1]。2010年7月13日，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強地溝油整治和餐廚廢棄物管理的意見》首次明確提出在全國范圍內(nèi)推廣餐廚垃圾無害化處置[2]。2012年住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部發(fā)布《餐廚垃圾處理技術(shù)規(guī)范》CJJ184-2012，這是我國第一部餐廚垃圾行業(yè)技術(shù)規(guī)范[3]。2011～2015年，國家發(fā)改委分5批共設(shè)置了100個餐廚垃圾資源化利用和無害化處理試點城市。在試點帶動下，國內(nèi)非試點城市也已走在探索餐廚垃圾專業(yè)處置的道路上。據(jù)不完全統(tǒng)計，全國已建和籌建的餐廚垃圾處理項目(50 t/d以上)達118座以上。根據(jù)目前已確定工藝路線的94 個試點城市和8 個試點外城市的統(tǒng)計可知：87個項目采用了厭氧消化工藝，12個項目采用了好氧制肥工藝，3個項目采用了飼料化工藝。試點項目的開展為我國餐廚垃圾資源化處理提供了寶貴的經(jīng)驗，但同時也存在很多問題，由于我國餐廚垃圾規(guī)模化處理技術(shù)研究仍處于起步階段，成功經(jīng)驗不足，常出現(xiàn)缺乏先進技術(shù)、經(jīng)濟效益低、依賴政府補貼等問題，以致某些工程項目無法運轉(zhuǎn)，甚至部分試點城市放棄了試點資格。

我國餐廚垃圾處理行業(yè)經(jīng)過十多年的發(fā)展已初具產(chǎn)業(yè)規(guī)模，但實施過程還存在諸多問題，以致項目的實施往往達不到預(yù)期效果，為地方政府、實施企業(yè)、餐飲行業(yè)等主體帶來不利影響。本文總結(jié)了國內(nèi)餐廚項目試點實施經(jīng)驗，對項目存在的典型問題開展深入研究，提出相應(yīng)對策，為行業(yè)餐廚垃圾項目的實施提供參考。

2 餐廚項目實施典型問題分析

我國餐廚垃圾項目實施普遍采用BOT模式，項目時間跨度大，參與主體多，行業(yè)普別存在諸多問題，本文選取典型問題依托實證展開了探討。

2.1 項目選址與用地難題

項目用地問題是餐廚項目實施需解決的首要問題。餐廚項目是特許經(jīng)營性質(zhì)城市基礎(chǔ)設(shè)施項目，一般由政府負(fù)責(zé)項目用地選址、征拆工作。在實施過程中，項目選址存在鄰避效應(yīng)、主管部門盲目承諾、侵占綠心、延遲交付等多種風(fēng)險，如：中部地區(qū)某試點城市因餐廚項目選址遭到市民反對，多次變更選址仍無法落地，最終選擇申請退出國家試點；某沿海發(fā)達城市用地緊張，行政部門通過行政部門會議紀(jì)要臨時利用高架橋下公共用地作為選址，最終因交通規(guī)劃部門堅決反對，項目違建被迫搬遷；某沿海花園城市，早期雖然取得規(guī)劃選址意見，但侵占城市綠心必須變更，報建手續(xù)前功盡棄；某中部城市項目因征地手續(xù)滯后，施工方原計劃施工工期150 d，實際施工工期耗時2年，建設(shè)成本大幅增加，項目實施進度受到嚴(yán)重不利影響。

2.2 技術(shù)選型難題

技術(shù)選型是伴隨餐廚處理項目實施的典型問題。傳統(tǒng)的餐廚垃圾填埋、焚燒處理技術(shù)局限性大，已不再適合國家越來越嚴(yán)格的環(huán)保政策要求。近年來隨著試點推廣，我國餐廚垃圾處理技術(shù)呈現(xiàn)多樣化。試點初期厭氧發(fā)酵被認(rèn)為符合我國餐廚垃圾處理需求，成為了主流處理方法，占比超過80%，但厭氧消化技術(shù)工程投資大、運營成本高、沼渣沼液難利用。飼料化處理技術(shù)受到政策限制，推廣難。堆肥處理技術(shù)需要場地大，環(huán)境管理難度大。小型分散的一體化處理設(shè)備能耗高，處理能力有限。還原糖、碳材料工程實踐較少。昆蟲養(yǎng)殖技術(shù)近年來越來越受到行業(yè)關(guān)注，但大部分城市技術(shù)路線已確定，新技術(shù)落地推廣有待加強。

飼料轉(zhuǎn)化技術(shù)的項目“寧波模式”已從飼料化工藝轉(zhuǎn)型成為厭氧發(fā)酵工藝。“長沙模式”歷經(jīng)多年的探索，形成了集厭氧發(fā)酵技術(shù)、沼氣發(fā)電和CNG技術(shù)、昆蟲養(yǎng)殖技術(shù)、生物有機肥為一體的技術(shù)模式。試點城市株洲在技術(shù)選型上經(jīng)歷了厭氧——生物質(zhì)燃料轉(zhuǎn)化——昆蟲養(yǎng)殖轉(zhuǎn)型過程，已建成了國內(nèi)僅有的以昆蟲養(yǎng)殖技術(shù)為核心的餐廚垃圾處理項目。技術(shù)選型直接決定項目的可持續(xù)經(jīng)營，技術(shù)選擇不合理，往往導(dǎo)致項目實施受阻，伴隨而來的是企業(yè)高昂的轉(zhuǎn)型成本。

2.3 建設(shè)運營融資難題

餐廚項目普遍存在融資難的問題，融資關(guān)鍵由政府補貼單價決定。通常情況下，項目用地多為政府劃撥用地，實施企業(yè)通過協(xié)議無償使用土地，同時政府出于管控地方債務(wù)，不允許企業(yè)將項目用地用于抵押貸款。銀行或潛在投資人在考察餐廚項目融資可行性時，只能依據(jù)項目預(yù)期收益開展評估，政府提供的收運處理補貼是預(yù)期收益的有力保障。試點初期各地政府確定的補貼單價普別較低，如北京、武漢、南京、廣州等地從75～98元/t不等。給當(dāng)?shù)貙嵤┢髽I(yè)項目融資帶來較大壓力，實施企業(yè)得不到銀行的資金支持，許多企業(yè)因為資金鏈斷裂，不得不退出試點或轉(zhuǎn)讓項目股權(quán)，第一批試點城市如蘇州、衡陽、三亞等城市都經(jīng)歷了項目股權(quán)重組，引入新的投資人或合作伙伴。

2.4 設(shè)計、施工不專業(yè)的問題

設(shè)計、施工不專業(yè)給項目使用帶來嚴(yán)重的困擾。餐廚處理項目實施集房屋建筑、市政管道工程、熱工工程、厭氧發(fā)酵和沼氣利用系統(tǒng)、污水處理系統(tǒng)、除臭系統(tǒng)、油脂回收、環(huán)保應(yīng)急設(shè)施等功能模塊于一體，此類項目因其工程內(nèi)容中包含較多設(shè)備安裝，是市政項目中實施難度較大的一類。以中部某地市項目為例，設(shè)計單位初次從事餐廚垃圾項目設(shè)計，對項目收運車卸料、油污導(dǎo)排、除臭等考慮不全面，施工完成后導(dǎo)致生產(chǎn)運營過程中出現(xiàn)卸料通道轉(zhuǎn)彎半徑不滿足總重18 t(載重8 t)大型餐廚垃圾轉(zhuǎn)運車的卸料要求，卸料平臺常態(tài)化積存油污水，污染廠區(qū)道路，除臭系統(tǒng)未針對處理工藝實現(xiàn)有組織收集，換氣空間過大導(dǎo)致能耗顯著，且廠區(qū)除臭效果不佳，臭氣擾民進而引發(fā)周邊村民投訴等。

3 對策與建議

3.1 項目用地問題的對策

科學(xué)合理選址是餐廚垃圾處理項目實施的首要問題。政府部門應(yīng)該超前規(guī)劃，優(yōu)先將項目選址循環(huán)經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)園，或者依托原有的垃圾填埋場、生活垃圾焚燒發(fā)電廠等環(huán)衛(wèi)基礎(chǔ)設(shè)施開展選址征地，便于實現(xiàn)多個環(huán)保設(shè)施功能協(xié)同。對于不具備合法程序的臨時用地，實施企業(yè)應(yīng)該持謹(jǐn)慎投資態(tài)度以規(guī)避投資風(fēng)險。

3.2 技術(shù)選型風(fēng)險的對策

技術(shù)風(fēng)險也是影響餐廚垃圾處理項目實施成敗的關(guān)鍵。技術(shù)引進階段，應(yīng)該對國內(nèi)典型技術(shù)項目進行實地調(diào)研，吸收借鑒其他試點城市的先進實踐成果，通過對行業(yè)先進工藝技術(shù)模塊嫁接、耦合等方式，組合成運行穩(wěn)定、成本低廉的技術(shù)模式。決策階段，應(yīng)重視技術(shù)方案的可行性研究與專家咨詢論證。技術(shù)設(shè)備采購階段，應(yīng)該通過公開招標(biāo)擇優(yōu)選擇有成功運行案例的設(shè)備供應(yīng)商，項目運營階段應(yīng)該成立研發(fā)部門，結(jié)合本地餐廚垃圾產(chǎn)生特點，不斷優(yōu)化技術(shù)設(shè)備，沉淀專利技術(shù)，實現(xiàn)自主研發(fā)創(chuàng)新。

3.3 建設(shè)運營融資難題對策

融資難是困擾我國餐廚垃圾項目的一貫問題。在建設(shè)階段，通常地方政府通過吸引社會資本投資建設(shè)餐廚垃圾處理項目。在招標(biāo)實施企業(yè)時，政府不能一味考慮本地政府的財政負(fù)擔(dān)給與行業(yè)低價，而應(yīng)該給與企業(yè)合理補貼，提高實施企業(yè)的投資積極性。實施企業(yè)依據(jù)合理的補貼單價，更容易從銀行取得項目貸款，也更容易吸引潛在的社會投資人，從而為餐廚垃圾項目建設(shè)資金來源提供的融資便利。在運營階段，因各地項目條件差異巨大，環(huán)保排放標(biāo)準(zhǔn)不同，處理成本差異大，政府應(yīng)該設(shè)置調(diào)價機制和運營期保底，根據(jù)本地實際運營條件，給與運營期價格調(diào)整，并對不可抗力導(dǎo)致的項目收益損失給與保底，確保民生項目的持續(xù)穩(wěn)定經(jīng)營。爭取專項資金扶持也是解決融資難的重要措施，近年來政府加大了對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域的扶持力度，實施企業(yè)應(yīng)該積極爭取政府專項資金用于項目建設(shè)運營。

3.4 設(shè)計、施工風(fēng)險的對策

項目公司可在項目設(shè)計和項目施工階段委托豐富經(jīng)驗的設(shè)計單位承擔(dān)項目設(shè)計與施工。在設(shè)計階段，實施企業(yè)應(yīng)該組織餐廚垃圾處理設(shè)備供應(yīng)商與設(shè)計單位充分交流設(shè)計重點和設(shè)備使用功能，設(shè)計成果應(yīng)經(jīng)設(shè)備供應(yīng)商充分確認(rèn)。實施企業(yè)應(yīng)該組織行業(yè)專家對設(shè)計方案和施工圖紙進行充分評審。在施工階段，為便于設(shè)計單位、施工單位、設(shè)備供應(yīng)商之間的溝通，實施企業(yè)應(yīng)采用土建施工總承包、設(shè)備安裝總承包合同管理模式，實施企業(yè)應(yīng)該組織設(shè)計單位、施工單位充分開展圖紙會審與技術(shù)交底，設(shè)備供應(yīng)商應(yīng)該全程參與專業(yè)設(shè)備土建及安裝施工，及時發(fā)現(xiàn)施工偏差并進行糾正，如項目建設(shè)和執(zhí)行不符項目合同或者是其他行為影響項目進展所造成的損失應(yīng)當(dāng)由相對的承擔(dān)方負(fù)相應(yīng)的責(zé)任。

4 結(jié)論

餐廚項目屬新興產(chǎn)業(yè)范疇，實施既要符合國家環(huán)保法、招投標(biāo)法等法律法規(guī)的規(guī)定，也要尊重項目的專業(yè)性。分析項目實施工過程中典型問題，掌握餐廚垃圾處理項目發(fā)展規(guī)律，有利于提高項目實施效率，降低企業(yè)投資風(fēng)險，為項目可持續(xù)穩(wěn)定運行提供保障。