提高森林督查工作效率的思考
——以柳州市柳江區(qū)為例

韋慶卓

(柳州市柳江區(qū)自然資源局林政辦公室，廣西 柳州 545100)

1 引言

參與森林督查工作的部門包括國家林業(yè)局、國家草原局、各區(qū)域監(jiān)測中心以及相應(yīng)的省市縣級林業(yè)部門。通過森林督查，能夠發(fā)現(xiàn)大量違規(guī)使用林地以及無證采伐林木的情況，為全面從嚴(yán)執(zhí)法提供了基礎(chǔ)信息。但是在工作中也存在效率低下的問題，這就要求有關(guān)部門必須不斷提高森林督查工作的效率，為生態(tài)文明建設(shè)奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

2 森林督查工作的重要性

森林督查是針對各地森林資源的管理秩序、監(jiān)管責(zé)任落實(shí)情況以及破壞森林資源的違法犯罪行為是否能夠及時發(fā)現(xiàn)和查處等情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，可以督促各地更好的落實(shí)森林資源保護(hù)的目標(biāo)責(zé)任制度，建立起常態(tài)化的監(jiān)督管理和執(zhí)法機(jī)制，形成全面覆蓋的監(jiān)管體系，有助于森林資源保護(hù)管理水平的提高。森林督查工作是強(qiáng)化“綠水青山就是金山銀山”意識，實(shí)現(xiàn)生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展的重要抓手，也是全面實(shí)現(xiàn)森林資源監(jiān)督管理制度化、法制化、規(guī)范化的長遠(yuǎn)大計，在推動社會可持續(xù)發(fā)展方面發(fā)揮著積極作用[1]。

3 森林督查工作效率的影響因素

以柳州市柳江區(qū)2018年的森林督查工作為例，在實(shí)際工作中發(fā)現(xiàn)了很多問題，如未經(jīng)相關(guān)手續(xù)非法使用林地，少批多占，在抽查的64個圖斑中，非法使用林地的圖斑達(dá)到21個，占據(jù)了總數(shù)的32.8%，而毀林開墾的情況有18個，占總數(shù)的28.13%，林業(yè)管理部門沒有重視森林督查工作，導(dǎo)致了工作效率偏低，無法很好地滿足森林管理和綠色發(fā)展的需求。

3.1 技術(shù)要求嚴(yán)苛

森林督查工作中的技術(shù)方案沿用了之前直屬規(guī)劃院的林地征占用檢查以及林木采伐檢查方案，有著非常專業(yè)的評價指標(biāo)和技術(shù)步驟，引用了大量的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，技術(shù)要求相當(dāng)嚴(yán)格。而在強(qiáng)調(diào)全面普查的情況下，部分工作人員因?yàn)樽陨硭刭|(zhì)等因素，存在執(zhí)行不到位的問題，如數(shù)據(jù)準(zhǔn)確性較低，工作效率不高等，以伐區(qū)蓄積量測定為例，要求做好調(diào)查點(diǎn)的機(jī)械布設(shè)，依照樣園方式來進(jìn)行伐根測量，再對照根徑材積表，進(jìn)行蓄積量的計算，在根徑材積表缺乏的情況下，需要進(jìn)行樣本建模和導(dǎo)算工作，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了一般林業(yè)工作人員的能力范圍[2]。

3.2 技術(shù)指導(dǎo)欠缺

森林督查監(jiān)測過程具備很強(qiáng)的技術(shù)性，要求工作人員必須具備一定的林業(yè)調(diào)查專業(yè)知識，因此，需要切實(shí)加強(qiáng)技術(shù)指導(dǎo)。但是在實(shí)際工作中，相關(guān)部門往往都是將關(guān)注的重心放在了事后檢查評價方面，對于事前和事中技術(shù)指導(dǎo)不夠重視，這也容易導(dǎo)致數(shù)據(jù)復(fù)核環(huán)節(jié)出現(xiàn)各種各樣的問題，如數(shù)據(jù)完善實(shí)效性差、成本質(zhì)量改善效果差等。

3.3 調(diào)查內(nèi)容繁瑣

森林督查工作提供的調(diào)查表格過于復(fù)雜繁瑣，調(diào)查的內(nèi)容雖然詳細(xì)，但是很多都沒有必要，不少內(nèi)容都需要重復(fù)填寫，而一些不夠直觀的調(diào)查因子在填寫過程中很容易出錯，反復(fù)修改必然會導(dǎo)致工作效率的下降。應(yīng)該明確，森林督查是針對林政案件的系統(tǒng)性排查，強(qiáng)調(diào)對違規(guī)違法線索的快速查找，并不需要朝著司法調(diào)查的方向延伸，因此如果設(shè)置過多過細(xì)的調(diào)查內(nèi)容，只會影響工作的效率[3]。

3.4 工作重點(diǎn)缺失

在當(dāng)前的森林督查工作中，存在移交圖斑眾多、驗(yàn)證工作量巨大、違規(guī)違法項(xiàng)目多、查處難度大等問題。例如，在廣西柳江區(qū)的一些縣級單位，移交的圖斑平均可以達(dá)到數(shù)百個，其中林地和采伐相關(guān)的圖斑占據(jù)了40%左右的比例，需要工作人員對現(xiàn)有的數(shù)據(jù)資料進(jìn)行查證，開展現(xiàn)地測量，然后進(jìn)行數(shù)據(jù)信息的填寫，對于多數(shù)縣級單位而言，并不能勝任相應(yīng)的工作，過多地移交圖斑也會引發(fā)工作重點(diǎn)不突出的問題，使得森林督查的重點(diǎn)無法集中在違規(guī)使用林地、無證采伐林木方面，基于此，需要適當(dāng)降低小面積以及零星采伐項(xiàng)目調(diào)查的要求。

3.5 基礎(chǔ)檔案不全

在實(shí)施森林督查核實(shí)驗(yàn)證工作的過程中，柳州市柳江區(qū)因?yàn)橘Y金、技術(shù)等因素的影響，導(dǎo)致一部分能夠用于資料驗(yàn)證的基礎(chǔ)材料沒有能夠?qū)崿F(xiàn)電子化，也無法及時提供，造成了初期工作量巨大，信息填記缺乏全面性和系統(tǒng)性，部分縣市區(qū)域甚至在調(diào)查初期就難以找全基礎(chǔ)材料，對無證采伐進(jìn)行盲目定性，但是在之后又找到不少采伐證，數(shù)據(jù)存在反復(fù)的問題，工作量的增加導(dǎo)致了工作效率的下降。

3.6 工序銜接低效

在首次啟動森林督查工作時，衛(wèi)片收集的啟動時間相對較晚，加上判讀區(qū)域時間較長，于當(dāng)年6月底才正式完成數(shù)據(jù)的移交工作，而有相當(dāng)一部分地區(qū)直到接收完數(shù)據(jù)后，才開始依照數(shù)據(jù)進(jìn)行經(jīng)費(fèi)的落實(shí)以及督查隊(duì)伍的建設(shè)，甚至剛剛開始人員培訓(xùn)，在這種情況下，部分區(qū)域直到10月中旬，依然沒有完成縣級自查工作。也有部分管理機(jī)構(gòu)存在走形式的情況，從表面上看雖然完成了上級部門規(guī)定的自查任務(wù)，但是缺乏對于總體進(jìn)度以及工作質(zhì)量的有效管控，影響了工作的實(shí)施效果[4]。

4 對策與建議

4.1 保證責(zé)任有效傳導(dǎo)

應(yīng)該明確，森林督查是全面從嚴(yán)林政執(zhí)法中一種非常重要的工具，需要做到上下齊心、多頭用力，才能真正達(dá)到預(yù)期效果。在實(shí)際操作過程中，應(yīng)該調(diào)動各市縣林業(yè)部門對于森林督查工作的積極性，將森林督查作為年度核心工作來落實(shí)，并就同級人民政府的責(zé)任進(jìn)行強(qiáng)調(diào)，追究工作不積極、管理不到位的責(zé)任。

4.2 簡化基層工作難度

在開展森林督查工作時，應(yīng)該強(qiáng)調(diào)最小信息集的原則，對于非必要信息或者非重要信息，可以不納入調(diào)查內(nèi)容，通過這樣的方式來對基層工作的難度和工作量進(jìn)行簡化。結(jié)合柳州柳江區(qū)的具體情況分析，一是應(yīng)該在圖斑移交完成后，直接進(jìn)行簡單驗(yàn)證信息的填寫工作，其內(nèi)容包含前期地類、現(xiàn)狀地類、違法使用林地面積、違法采伐林木面積以及影像變化原因等；二是違法項(xiàng)目情況表的填記應(yīng)該僅針對違法違規(guī)使用林地項(xiàng)目，如果違法占地項(xiàng)目查處中需要劃分多個階段，則應(yīng)該做好填記內(nèi)容的動態(tài)追加，對于合法項(xiàng)目，只需要提供粗略信息即可；三是對于無證采伐，應(yīng)該做好動態(tài)備注，不需要單獨(dú)進(jìn)行項(xiàng)目表的填記工作，可以在處置的過程中，動態(tài)增加備注信息；四是面積和蓄積的調(diào)查都不需要過分強(qiáng)調(diào)精確，因?yàn)樯侄讲楣ぷ髦袦y量達(dá)到的面積數(shù)據(jù)和蓄積數(shù)據(jù)并不能取代司法鑒定，主要是對違法項(xiàng)目的實(shí)際情況進(jìn)行表述，同時也可以作為行政處罰的依據(jù)，其準(zhǔn)確性只需要達(dá)到二類調(diào)查深度即可[5]。

4.3 建設(shè)網(wǎng)絡(luò)綜合平臺

通過森林督查網(wǎng)絡(luò)綜合平臺的建設(shè)，能夠促進(jìn)督查工作統(tǒng)一高效目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)，以網(wǎng)絡(luò)化平臺為支撐，可以將相應(yīng)的數(shù)據(jù)信息和技術(shù)資料提供給不同的工作人員，也能夠隨時進(jìn)行數(shù)據(jù)審核、技術(shù)指導(dǎo)以及匯總分析等工作，推動信息的交流與共享。考慮到違法項(xiàng)目的查處屬于一個時間跨度不確定，同時又循序漸進(jìn)的過程，將其進(jìn)展動態(tài)展示出來，能夠?yàn)楣芾砉ぷ鞯母M(jìn)提供便利，省級協(xié)調(diào)國土、農(nóng)業(yè)、建設(shè)等部門實(shí)現(xiàn)土地利用資源數(shù)據(jù)的共享，做到“一張藍(lán)圖繪到底”。

4.4 強(qiáng)化技術(shù)指導(dǎo)服務(wù)

森林督查需要建立起相應(yīng)的技術(shù)服務(wù)與保障體系，保證方法得當(dāng)?shù)耐瑫r，對責(zé)任進(jìn)行明確，合理安排活動，將國家與省級設(shè)計院在資料核對、現(xiàn)地調(diào)查以及數(shù)據(jù)入庫等環(huán)節(jié)的指導(dǎo)作用最大限度的發(fā)揮出來，充分考慮廣西省柳江區(qū)的實(shí)際情況，同時也應(yīng)該重視駐派監(jiān)督專員、林政管理部門都對于違規(guī)違法項(xiàng)目的查處和督辦作用，切實(shí)強(qiáng)化技術(shù)指導(dǎo)與服務(wù)。

4.5 關(guān)注重點(diǎn)工作環(huán)節(jié)

森林督查工作中，數(shù)據(jù)核實(shí)驗(yàn)證工作量巨大，而且存在違法案件取證難度大，刑事案件處理流程復(fù)雜等情況，這也決定了不能對森林督查工作進(jìn)行“一刀切”，而是應(yīng)該突出重點(diǎn)，逐步查處，對于疑似圖斑的驗(yàn)證核實(shí)必須優(yōu)先完成，這也是其他相關(guān)工作實(shí)施的基礎(chǔ)，對涉及重要保護(hù)地案件，或者面積較大的違法占用林地案件，應(yīng)該做到優(yōu)先處理，小面積無證采伐以及鄉(xiāng)村建設(shè)等可以適當(dāng)壓后；如果項(xiàng)目的情況比較復(fù)雜，可以在后續(xù)對相關(guān)信息進(jìn)行補(bǔ)充登記，森林督查工作狀況的考評也不能單純關(guān)注完成率，還應(yīng)該關(guān)注年度推進(jìn)狀況等[6]。

5 結(jié)語

森林督查作為全面從嚴(yán)實(shí)施林政執(zhí)法的重要保障，在推動生態(tài)文明建設(shè)中發(fā)揮著積極作用，項(xiàng)目實(shí)施過程中要求推進(jìn)的常態(tài)化和高效率，借助有效的措施和方法，調(diào)動各方主體參與的積極性，對責(zé)任進(jìn)行明確，通過簡化基層工作難度、建設(shè)網(wǎng)絡(luò)綜合平臺、強(qiáng)化技術(shù)指導(dǎo)服務(wù)、關(guān)注重點(diǎn)工作環(huán)節(jié)等措施，提升森林督查工作的效率和效果。