地方政府基本支出的績效研究

韓立俠

（黑龍江省綏芬河市財(cái)政局，綏芬河 157300）

黨的十九大對加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度作出重要部署，明確提出要建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實(shí)施績效管理。要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，就須要在預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督的過程中融入科學(xué)的績效意識和管理方法，在財(cái)政資源配置上提高效率。不能只停留在財(cái)政運(yùn)行的工作本身，還要借此提升公共服務(wù)的水平和質(zhì)量，確保財(cái)政運(yùn)行工作穩(wěn)定可持續(xù)，實(shí)現(xiàn)人民對全社會共建共享發(fā)展的滿意度。

一、相關(guān)概念界定

（一）基本支出

基本支出是指用于基本工資、津貼補(bǔ)貼等人員經(jīng)費(fèi)以及辦公費(fèi)、印刷費(fèi)、水電費(fèi)、辦公設(shè)備購置費(fèi)等日常公用經(jīng)費(fèi)方面的支出。

（二）績效評價(jià)

績效反映人們從事某一種活動中相關(guān)投入和產(chǎn)出的情況。從其本質(zhì)上來看，它包含的因素是多方面的，例如，投入、過程、產(chǎn)出以及結(jié)果等，通過對這些因素的評價(jià)，體現(xiàn)了設(shè)定目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度，得出最后結(jié)果的效益和效率。

（三）財(cái)政支出績效評價(jià)

財(cái)政部對財(cái)政支出績效評價(jià)做出的定義是，財(cái)政部門和預(yù)算部門根據(jù)設(shè)定的績效目標(biāo)，運(yùn)用科學(xué)合理的績效評價(jià)指標(biāo)、評級標(biāo)準(zhǔn)和評價(jià)方法，對財(cái)政支出的經(jīng)濟(jì)性、效益性和效率性進(jìn)行客觀公正的評價(jià)。從概念中可以看出，財(cái)政支出績效評價(jià)能夠?qū)崿F(xiàn)預(yù)算管理、目標(biāo)監(jiān)管和績效評價(jià)的有機(jī)統(tǒng)一，將所要達(dá)到的目標(biāo)融入并貫穿于預(yù)算資金監(jiān)管的全部過程中，對于實(shí)施結(jié)果的評價(jià)不但能夠?yàn)橄乱荒甓阮A(yù)算資金安排提供參考依據(jù)，同時(shí)還能夠強(qiáng)化地方政府支出責(zé)任，提高政府公信力和公共服務(wù)質(zhì)量。

二、基本支出績效管理現(xiàn)狀

基本支出績效目標(biāo)是績效評價(jià)工作最根本的依據(jù)，由若干類指標(biāo)組成，主要包含投入、產(chǎn)出和效益三大類指標(biāo)。基本支出與項(xiàng)目支出相比較更加突顯綜合性。基本支出支持的是部門的基本運(yùn)轉(zhuǎn)，立足點(diǎn)在于對部門公共服務(wù)的整體供給，集中地反映行政運(yùn)行成本消耗的情況，最終追求的目標(biāo)是公共產(chǎn)品或公共服務(wù)的投入產(chǎn)出率。從預(yù)算編制的整體上來看，可按保障公共產(chǎn)品或服務(wù)運(yùn)行成本的總額和分布層次劃分基本支出總額、人員經(jīng)費(fèi)占比、定額辦公費(fèi)用等主要指標(biāo)。涉及部門預(yù)算方面，可按不同依據(jù)同樣參考劃分主要指標(biāo)。基本支出績效指標(biāo)的設(shè)定要考慮到必要投入的合理值，強(qiáng)調(diào)公共服務(wù)或產(chǎn)品的供給數(shù)量和質(zhì)量要求，人員工資的評定以及部門相應(yīng)資產(chǎn)的配備標(biāo)準(zhǔn)。

目前，我國公共財(cái)政基本支出的績效評價(jià)指標(biāo)已有成形的設(shè)置規(guī)范，融合了政府收支分類改革和基本支出項(xiàng)目等因素，并考慮到預(yù)算部門的不同工作性質(zhì)和具體目標(biāo)，能夠基本實(shí)現(xiàn)績效評價(jià)指標(biāo)設(shè)置選取的動態(tài)化。但從以往財(cái)政預(yù)算資金中關(guān)于基本支出績效評價(jià)的總體情況來看，隨著資金使用范疇的逐步規(guī)范，對于績效評價(jià)指標(biāo)的兼容性又提出了更高的要求，強(qiáng)調(diào)共性與個(gè)性指標(biāo)之間能否銜接好的問題。從實(shí)踐中可以看出，績效評價(jià)指標(biāo)設(shè)置得越詳細(xì)，評價(jià)的結(jié)果就越客觀。但是，當(dāng)前受到某些主客觀因素影響，績效評價(jià)中涉及的一些數(shù)據(jù)不并容易取得，甚至受到客觀條件制約無法實(shí)現(xiàn)。所以，在目前的基本支出績效評價(jià)指標(biāo)的選取上，還要更多地考慮實(shí)際工作中的可操作性。

三、關(guān)于基本支出績效評價(jià)中存在的問題

（一）財(cái)政預(yù)算執(zhí)行中重支出輕績效

預(yù)算績效評價(jià)實(shí)施以來，經(jīng)過不斷的探索和嘗試，已經(jīng)取得了一定的成就。但是，在實(shí)際工作中可以發(fā)現(xiàn)，關(guān)于基本支出的績效評價(jià)往往在財(cái)政部規(guī)定的試點(diǎn)單位較有成效，大部分的行政單位尤其是省級以下地方行政單位在行政運(yùn)行資金的執(zhí)行的過程中并沒有顯現(xiàn)出績效評價(jià)的管理意識，相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)對績效評價(jià)的作用和必要性也沒有正確的認(rèn)識，往往將績效評價(jià)視作爭取預(yù)算資金的添附流程，評價(jià)與不評價(jià)一個(gè)樣，評價(jià)結(jié)果是好是壞一個(gè)樣，一評了事，也沒有相應(yīng)的解決措施，對第二年的預(yù)算編制與執(zhí)行也沒有聯(lián)系。

（二）績效評價(jià)的結(jié)果未能完全與預(yù)算安排掛鉤

當(dāng)前，關(guān)于績效評價(jià)結(jié)果能夠和下一年度預(yù)算資金安排掛鉤的機(jī)制還未完全建立，基本支出的績效評價(jià)結(jié)果多是反映資金的使用數(shù)量、未執(zhí)行原因以及對公共產(chǎn)品或服務(wù)的評價(jià)和建議方面，這些問題與下一年度的預(yù)算編制和執(zhí)行沒有過多的交集，導(dǎo)致基本支出的績效評價(jià)得不到預(yù)算部門的重視。雖然存在沒有評價(jià)到位的項(xiàng)目，但是沒有對基本支出整體造成影響，也沒有影響正常的行政運(yùn)行，因此容易被忽略，甚至造成財(cái)政資金的閑置和嚴(yán)重浪費(fèi)。

（三）績效的信息公開程度有待提升

績效評價(jià)工作是否能夠順利進(jìn)行，實(shí)現(xiàn)評價(jià)目標(biāo)，其科學(xué)性和完整是關(guān)鍵。在預(yù)算績效評價(jià)實(shí)施以來，各地方政府和各行政預(yù)算部門按照財(cái)政部公布的《預(yù)算績效評價(jià)共性指標(biāo)體系框架》相應(yīng)制定了各自的績效評價(jià)體系，但是對于評價(jià)之后的結(jié)果并沒有及時(shí)公開，導(dǎo)致社會對于預(yù)算資金的落實(shí)和使用情況并不了解，這種情況不僅不符合績效評價(jià)實(shí)施的初衷，還失去了績效評價(jià)管理實(shí)施過程中的社會監(jiān)督力量，既得不到有效建議，也得不到監(jiān)管，使得預(yù)算資金績效評價(jià)流于形式。

四、應(yīng)對的工作建議

（一）提升基本支出績效目標(biāo)設(shè)定在部門預(yù)算編制中的重要地位

編制預(yù)算前，嚴(yán)格按照部門實(shí)際情況核實(shí)人員信息、非財(cái)政撥款收入以及配套的資產(chǎn)情況，將人員經(jīng)費(fèi)和定額辦公經(jīng)費(fèi)的有關(guān)支出合理量化，按以往預(yù)算執(zhí)行經(jīng)驗(yàn)推算合理值，同時(shí)確保預(yù)算資金績效評價(jià)指標(biāo)的動態(tài)選取。在預(yù)算資金執(zhí)行的過程中，按績效實(shí)施進(jìn)度協(xié)調(diào)資金管理，進(jìn)而節(jié)約財(cái)政資金。

（二）強(qiáng)化基本支出績效評價(jià)結(jié)果的運(yùn)用

實(shí)施基本支出績效動態(tài)監(jiān)控，嚴(yán)格按照年初制定的績效在半年度中開展評價(jià)，未按既定進(jìn)度支出的資金及時(shí)說明情況，找出原因予以解決，不能解決的考慮將此部分支出相應(yīng)縮減，同時(shí)在第二年預(yù)算編制時(shí)直接壓縮，節(jié)省財(cái)政支出，避免浪費(fèi)。

（三）加大資金績效審計(jì)的力度

加強(qiáng)與審計(jì)機(jī)關(guān)的配合，針對財(cái)政資金的績效評價(jià)加大審計(jì)力度，促使預(yù)算部門完善績效評價(jià)結(jié)果，并與預(yù)算資金安排和政策調(diào)整掛鉤。對績效評價(jià)結(jié)果好的項(xiàng)目優(yōu)先保障，對預(yù)算資金使用效率低下甚至無效的資金予以壓縮，或在安排下一年資金時(shí)予以取消，從而提高財(cái)政資金的使用效率。

（四）提升績效目標(biāo)設(shè)定的科學(xué)性

在推進(jìn)分行業(yè)、分領(lǐng)域預(yù)算績效管理指標(biāo)與標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)的過程中，通過調(diào)查研究，充分考慮各行業(yè)、各領(lǐng)域的工作特點(diǎn)，對于能夠量化的標(biāo)準(zhǔn)要盡量予以量化，量化實(shí)屬存在難度則按其工作特點(diǎn)或行業(yè)特點(diǎn)研究制定評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，使績效目標(biāo)的設(shè)定具備可選取性和可操作性。

（五）加快推進(jìn)預(yù)算績效管理相關(guān)立法

健全完善整體的預(yù)算績效管理制度，積極培育獨(dú)立的第三方績效評價(jià)機(jī)構(gòu)，引導(dǎo)預(yù)算部門采取購買服務(wù)的方式嚴(yán)格完成績效評價(jià)工作。總結(jié)更多地方關(guān)于績效管理先進(jìn)優(yōu)秀的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，全面推動預(yù)算資金績效管理長遠(yuǎn)發(fā)展。