如何開展預算事前績效評估工作

敖梅林

（江西省萍鄉蘆溪縣財政局，江西 萍鄉 337200）

一、事前績效評估概述及意義

在十八大報告中，明確指出加強預算績效管理、實施預算事前績效評估是當前各單位推進財政管理實現精細化、科學化以及規范化的客觀要求。事前績效評估是指單位借助科學合理的評估方法，以單位發展規劃、部門戰略計劃以及項目申報書等資料為依據，對政策、申報項目進行可行性、必要性、績效性進行客觀評估。

在預算績效管理中，首先，事前績效評估有利于項目預算的核實和合理化調整。事前績效評估在前期借助專業人士提供的標準等，對項目、政策的合理性和有效性的評估，既分析項目開展的可行性和必要性，又對超標準或超規模的項目投資進行調整或者剔除，強化了單位對預算資金的監管控制力，為單位資金使用效率也提供了保障。其次，事情績效評估有利于預算執行力的提升。事前績效評估工作深入地對項目實施方案以及資金的使用情況進行了分析，其所提出的預算定額也成為部門控制資金使用的標準，協助編制部門預算，并督促項目相關單位負責人嚴格落實項目，實現預期資金收益。最后，有利于單位預算管理的公開以及透明化。事前績效評估深入預算管理各環節，分析預算編制的合理性、預算執行的力度，同時也為政策、項目的實施必要性、可行性進行了準確估量，設定了科學的績效目標，將單位預算管理公開化。

二、事前績效評估的思路、方法及要點

（一）事前績效評估的內容

從事前績效評估理論來分析，事前績效評估的理想應用情況應根據評估思路，借助評估方法，以評估要點為基準對項目進行必要性、可行性以及績效性分析。

首先，事前績效評估的整體評估思路為先進行子項目安排合理性評估，再開展預算安排合理性評估，最后進行項目整合和分類。子項目安排合理性評估主要是對子項目的性質進行分析，識別其是否在公共財政保障范圍內，是否為必須建設的項目，以及實施的受益方和意義。同時，對預算部門項目的設置、分級細化等進行審查，比如判斷項目的設置與構成是否合理、分級細化是否細致合規等；預算安排合理性評估是以項目實施單位或部門所提供的預算相關資料為依據，對項目預算支出額度、內容等進行判斷，并以此對評估項目目標的可行性、實施方案論證的必要性、實施方案的完善性、經費結構的科學性以及實施計劃的合理性等；項目整合和分類是指在對所有子項目充分了解后，科學、規范地進行相似項目整合和層級項目細化，確保各項目的結構、內容的穩定，規范項目分類管理。

其次，評估方法主要有基礎數據采集法、問卷調查法、邀請項目對應領域的專家進行專家咨詢以及論證、預測分析法。

最后，事前績效評估要點可以從事前評估的三個目標出發：第一，項目立項的必要性。在此階段，預算事前績效評估的要點為立項依據的充分性、需求滿足度、財政投入相關性以及項目設立重復性。第二，項目實施可行性。此階段，事前績效評估要點為決策程序規范性、實施方案的有效性、資金保障度以及運行可持續性。第三，項目實施績效性。此階段，事前績效評估要點為投入經濟性、績效目標合理性以及預算編制合理性。按照預算事前績效評估的思路、方法和要點，單位可以較為準確地進行預算資金配置和資源規劃，以更少的投入獲得更高的社會效益。

（二）現階段單位所用事前績效評估模式

目前，雖然預算事前績效評估已經在單位間得到應用，但整體上應用時間較短，在我國單位間的實踐才剛起步，并未對其制定出一個統一的評價機制，各地方財政部門一般在借鑒事前績效評估思路、要點的基礎上，按照其需求來進行事前績效評估工作。一般單位常用的事前績效評估模式主要有三種：

第一，只進行績效目標管理和項目可行性判定。這一模式下，預算部門在參考預算項目實施內容、設定的績效目標以及預期效益等的基礎上，制定事前績效評估問題評分表，設定明確的評估標準和依據，對所有的項目進行可行性評價，并依據可行性進行排序，剔除那些可行性不達標的項目。在此過程中，事前績效評估并未和單位的預算管理相聯動，所以項目的可行性判定不會影響到項目的預算編制。

第二，將績效目標管理、項目可行性判定和預算管理相結合。此模式和第一類模式相似，只是在第一種模式的基礎上，將項目可行性判定的結果納入單位預算編制的考量數據中，在評定了項目的可行性后，需結合預算匹配原則等對可以立項的項目進行合理的績效目標調整，進而得到最終的評估結果。

第三，在確定預算的基礎上進行績效目標管理。這一模式下的事前績效評估只是對項目預算和相應目標進行匹配性分析、跟蹤監督以及事后評價，除了根據需求和分析結果對績效目標進行適當調整外，不涉及項目可行性分析和預算調整。

三、事前績效評估案例

以某縣基層醫療衛生所為例，該衛生所修建時間較早，原有占地面積3750平方米，其中用于醫療衛生業務開展的范圍僅有1959平方米，自修建以來，雖然有過幾次中小規模的修繕活動，但整體而言，衛生所醫療條件有限，業務活動空間不足，可容納醫患空間較小，醫療設備等固定資產的采購也較為受限，衛生所的醫療服務水平難提升，不能滿足當前日益攀升的居民醫療需求。基于此問題，提出衛生院建設項目，預估總投資為5200萬，其中建筑安裝費4604.3萬，建筑工程其他費212萬，預備費385.2萬。為了判定該項目實施的必要性、分析該項目的可行性以及制定項目績效目標，開展預算事前績效評估，具體內容流程如下：

（一）評估思路

針對該衛生所的預算事前績效評估思路，主要從以下幾點進行分析：第一，分析項目實施的必要性。評估人員需要結合衛生所現有的業務收支情況、人員結構以及公共衛生服務提供狀況和現有醫療設施數據等來對充分掌握衛生所的實際需求和理論需求。第二，分析項目的需求度。以調查問卷等形式來了解居民對醫療服務的需求，結合近年來衛生所服務對象等來了解居民對衛生所現有醫療設備的需求情況以及醫護人員對醫療硬件更換的需求，以此作為分析該建設項目的依據。第三，分析項目建設的規模，適當進行調整。按照縣級衛生所建立標準，結合衛生所醫護人員所提出的需求、居民醫療需求等信息，和項目預估建設方案進行比對，對建設內容進行分析，提出相應的建議進行優化。第四，編制績效目標。以“投入-產出-結果-影響力”為依據，結合項目成本、進度、質量以及風險四方面管理，對項目制定相應的績效目標，作為項目開展的指導依據和后期完工后的考核依據。第五，分析項目建完后的實際運營情況。依據當前衛生所現有的人員情況、業務情況、建設規模等來對項目建設后衛生所的運營情況進行預估，分析預期人員結構變動情況、業務收支以及該縣財政負擔等情況。

（二）評估結論

首先，從項目實施必要性來看，該縣現有的衛生所是縣里居民主要就醫的場所，醫療需求度較高，而該衛生所卻由于建設時間較長，地域性限制較強，醫療衛生條件不高，就醫環境、醫療服務水平、醫療設施磨損度等都不及居民預期，不利于居民就醫，擴大業務規模、更換更為先進的醫療設備等的需求迫在眉睫，建設項目實施具備高度必要性。其次，從建設規模評估來看，衛生所最終建設規模為：減少醫院床位，從原本的67張減到43張，同時合并部分功能型科室，調整護理科室，優化整體業務布局。建筑面積也從原本的7760平方米縮減到7045平方米。再次，從醫療相關設備購置數據來看，原計劃需要投入662萬元采購80套醫療設備，在經過價格協商，投入資金縮減到319.85萬元，調整率為51.68%。最后，從項目整體預算和該縣財政負擔來看，經過多方縮減，原定5862萬的預算投入，縮減到4464.98萬，調整率為23.83%。而在結合衛生所建設后的預期收支估算后，財政補貼為467.74萬元。

從上述情況可以看到，該建設項目事前績效評估模式采用了將績效目標管理、項目可行性判定和預算管理相結合的模式，通過對衛生所醫療需求的分析，對項目建設規模、投入資金預算等進行了反推，對項目預計方案的預算、建設規模等內容進行了評估，并提出了優化建議，大大減少了由于信息不對稱等因素而帶來的預算增加問題，比如該衛生所在醫療設備采購中，原定預算為六百多萬，但實際經過各方溝通，只用320萬左右就可以解決，投入資金規模縮減一半有余，大大提高了資金的利用率，也規避了采購中常存在的違規操作和腐敗風險。

（三）提高事前績效評估的策略

影響項目預算事前績效評估的因素主要有政策制度、評估結果的應用以及事前績效評估人員的綜合素質等。首先，政府部門還應結合當前事前績效評估應用情況，對相關制度、規章等進行進一步完善。比如建立審理委員會來健全委托鑒證項目復核審理制度；實施“三級復核審理”來提高項目評審的客觀性和合理性。其次，各單位應加深對事前績效評估思路、要點的理解，科學運用事前績效評估方法，并根據評估結果，決定是否立項或對項目規模、預算等情況進行適當調整，更加滿足績效性要求。最后，單位還需加大人才管理力度，除了引入第三方專業評審機構外，還需及時招募專業能力過硬的事前績效評估人員，打造一支專屬的事前績效評估團隊，對單位項目預算管理提供良好的服務，協助單位在提高社會效益的同時，實現資金的高效利用。

四、結束語

事前績效評估的應用對公共資源利用率、預算資金的使用率等的提升有著重要的意義，雖然現階段事前績效評估在我國應用的時間還較短，但各單位都需加大對事前績效評估的重視，深度解析和掌握事前績效評估的思路、方法和要點，選擇資質較好的第三方評審機構，在結合項目類型、規模等的基礎上，合理開展預算事前績效評估工作，促進單位持續發展。