新形勢下地方投融資平臺公司市場化轉(zhuǎn)型發(fā)展研究

鄧新東

（蚌埠投資集團有限公司，安徽 蚌埠 233000）

一、新形勢下地方投融資平臺公司面臨的問題

（一）融資資金監(jiān)管不足

現(xiàn)階段的法律監(jiān)督機制不健全，沒有一整套行之有效的“信、用、管、還”的政府投融資管理制度及法律規(guī)范體系，即使有相應(yīng)的管理制度，部分地方政府在追求發(fā)展的過程中，對管理制度也采取了選擇性執(zhí)行甚至選擇性忽略。社會公眾監(jiān)督缺失，研究發(fā)現(xiàn)我國平臺公司的運作大多不健全，即使國家規(guī)定了相關(guān)的信息公開制度，但社會公眾很難通過正常渠道了解到地方平臺公司的運行狀況，公眾參與度非常低，社會監(jiān)管不足。融資資金的使用監(jiān)管不力，“多頭融資”現(xiàn)象普遍存在，信息披露不及時不透明導(dǎo)致了對融資資金的使用監(jiān)管不力，平臺公司的內(nèi)控機制不健全、外部審計難以做到全面等也影響了對其監(jiān)管。

（二）平臺公司信用風(fēng)險及償債風(fēng)險較高

依靠地方政府的信用支持，地方平臺公司的融資債務(wù)規(guī)模會在短時間迅速增加，但債務(wù)主體不清、市場地位模糊、管理不規(guī)范等問題的存在將極大地增加平臺公司的信用風(fēng)險。同時由于地方投平臺公司對籌集的資金使用大多由地方政府決策，一些資金使用沒有經(jīng)過科學(xué)合理地論證，導(dǎo)致投資達不到預(yù)期或項目失敗。伴隨著地方債務(wù)的不斷增加，“拆東墻補西墻”“借新還舊”的現(xiàn)象近年來一直存在于各級地方政府之中，償債風(fēng)險居高不下，進而繼續(xù)影響到平臺公司的信用，造成一種惡性循環(huán)。此外，由于當(dāng)前地方平臺公司的融資模式大多通過銀行貸款進行間接融資，平臺的信用風(fēng)險也進一步傳導(dǎo)到銀行的債務(wù)風(fēng)險，最終對金融市場的產(chǎn)生非常大的負面影響。

（三）平臺公司資金效率低下

我國地方政府投融資平臺公司的融資項目大多集中在基建工程建設(shè)或產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)扶持方面,項目投資所達到的經(jīng)濟與社會效益未能充分平衡，容易造成投資建設(shè)的項目出現(xiàn)虧損，資金出現(xiàn)浪費等現(xiàn)象，嚴重影響了資金運作效率。一是政府主導(dǎo)的項目普遍存在投入大、周期長、收益不穩(wěn)定等現(xiàn)象，一些項目長期依靠地方財政補貼來維持經(jīng)營，或者部分項目根本就沒有市場經(jīng)營盈利的能力。二是地方基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)過程中普遍存在的資本金匱乏現(xiàn)象大多依靠銀行發(fā)行政府理財產(chǎn)品來補充資本金或占用項目貸款，這些“常規(guī)”操作擾亂了項目資本的正常流轉(zhuǎn)，工程建設(shè)的效率及融資資金的使用效率會受到嚴重影響。

二、新形勢下地方投融資平臺公司市場化轉(zhuǎn)型發(fā)展的迫切性及必要性

（一）市場化轉(zhuǎn)型發(fā)展是解決上述問題的必要性

前文所述的三個問題是平臺公司當(dāng)前面臨的主要問題也是亟待解決的重點問題，進行市場化轉(zhuǎn)型發(fā)展會有利于加強平臺公司的監(jiān)管、促使其學(xué)習(xí)利用市場經(jīng)濟思維來開展投融資活動，不斷提高資本運行效率，借助市場的力量來推進地方項目建設(shè)。一是進行市場化轉(zhuǎn)型有利于推動民間資本進入到地方融資范疇，改變傳統(tǒng)的單一依靠銀行進行融資帶來的債務(wù)風(fēng)險，借助民間資本長期在市場環(huán)境下養(yǎng)成的敏銳性來提高資本利用率，逐步降低地方政府因持續(xù)借貸產(chǎn)生的債務(wù)風(fēng)險。二是市場要求的是公平競爭環(huán)境，平臺公司的市場化轉(zhuǎn)型將其投入到市場的大環(huán)境下與民間資本、外資資本、合資資本進行公平競爭，有利于全面提升平臺公司的現(xiàn)代化管理水平與競爭能力。

（二）市場化轉(zhuǎn)型發(fā)展將全面提高地方投融資平臺公司的投融資效果

全面深化地方改革發(fā)展是保持地方經(jīng)濟持續(xù)快速穩(wěn)定發(fā)展的必然選擇，經(jīng)濟轉(zhuǎn)型發(fā)展開始受到越來越多的重視，對地方平臺公司而言，企業(yè)改革成為解決困境實現(xiàn)市場化轉(zhuǎn)型發(fā)展的唯一選擇。十九大報告指出了未來從體制和制度方面持續(xù)深化國有企業(yè)改革的思路，平臺公司作為地方上的大型國有企業(yè)，轉(zhuǎn)型發(fā)展的壓力非常大，結(jié)合地方政府職能改革、事業(yè)單位改制等工作提供的成功經(jīng)驗，在市場經(jīng)濟環(huán)境下的市場化轉(zhuǎn)型正逐步展開。一方面對地方平臺公司進行市場化轉(zhuǎn)型發(fā)展能夠推動國有資產(chǎn)優(yōu)化、重組，發(fā)揮國有資產(chǎn)的優(yōu)勢；另一方面在市場競爭環(huán)境下對提升平臺公司的經(jīng)營能力、促進多元業(yè)務(wù)發(fā)展非常有利。

三、新形勢地方投融資平臺公司市場化轉(zhuǎn)型發(fā)展的對策建議

（一）明確并堅持試市場化轉(zhuǎn)型發(fā)展的基本原則

地方投融資平臺公司市場化轉(zhuǎn)型發(fā)展必須要明確并堅持項目分類，政企、政資分離與遵循市場規(guī)律三大原則。首先，項目分類原則是指地方政府融資投建的項目要根據(jù)其是否具有營利屬性進行劃分，對營利性項目要科學(xué)規(guī)范經(jīng)營，依靠項目營利開展自我管理與維護；對非營利性項目要加強政府監(jiān)管與維護，必要的財政補貼與支持是確保項目發(fā)揮最佳社會效益的關(guān)鍵，只有實行項目分類管理才能切實提高平臺公司融資使用效率。其次，政企、政資分離原則，地方平臺公司的市場化轉(zhuǎn)型必然要求將傳統(tǒng)的政策性因素在公司發(fā)展中的地位弱化，持續(xù)推進政企、政資分離是面對市場競爭的必然要求，逐步建立起“政府引導(dǎo)、社會參與、市場運作”的發(fā)展機制是地方平臺公司保持長期穩(wěn)定發(fā)展的關(guān)鍵。最后，遵循市場規(guī)律原則就是要求平臺公司的投融資行為按照市場的一般規(guī)律開展，讓資本的運作在市場化的環(huán)境下發(fā)揮出最大的經(jīng)濟與社會效益，加強對營利性項目的管理，通過市場獲取投資利潤來補充到地方政府基礎(chǔ)項目建設(shè)之中。

（二）探索并實施市場化轉(zhuǎn)型發(fā)展的多項舉措

首先，構(gòu)建轉(zhuǎn)型發(fā)展的法律規(guī)范體系，創(chuàng)造公平競爭的市場環(huán)境。一是規(guī)范平臺公司投融資決策與管理程序，推動平臺公司建立適應(yīng)市場化發(fā)展、適應(yīng)供給側(cè)改革新形勢的發(fā)展管理機制，從源頭上降低平臺公司面臨的風(fēng)險。二是制定并完善我國的信用評級制度及相關(guān)規(guī)范性文件，構(gòu)建起覆蓋全社會包括企業(yè)、個人以及政府的信用體系，通過申請可以披露政府信用評級，尤其是涉及到地方債務(wù)相關(guān)事務(wù)時可以做到公開透明。三是進一步完善平臺公司內(nèi)外部監(jiān)督機制，對平臺公司的業(yè)務(wù)行為尤其是資金流向等事關(guān)公共財權(quán)的事項要在法律框架內(nèi)對監(jiān)督機制予以明確，構(gòu)建起包括法律監(jiān)督、政府監(jiān)督、審計監(jiān)督以及社會監(jiān)督為一體的全面監(jiān)督體系。

其次，拓寬地方投融資平臺公司的融資渠道，允許民間資本進入。社會經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展，人們消費水平的持續(xù)增高，個人信用消費貸款的規(guī)模和需求越來越大，銀行針對平臺公司的依賴正逐步降低，地方政府單純依靠銀行貸款融資的形勢越來越嚴峻，而且政府投建的項目規(guī)模的逐步增大導(dǎo)致銀行所能提供的資金供給已逐漸顯現(xiàn)出不足，拓寬融資渠道讓民間資本進入傳統(tǒng)的由政府主導(dǎo)的市場已成必然選擇。一方面是在保持銀行融資的基礎(chǔ)上進一步加快引入社會閑置資金，如發(fā)行融資債券、發(fā)放企業(yè)債券以及上市融資等；另一方面要積極吸收引入民間資本進入半公益性項目建設(shè)，如收費公路項目、水利工程項目等，既促進地方公益民生項目的建設(shè)，又能實現(xiàn)市場化管理，緩解地方政府的資金壓力，有助于推動地方投融資平臺公司的轉(zhuǎn)型發(fā)展。

再次，促進項目投資多元化發(fā)展，科學(xué)規(guī)劃項目投資。當(dāng)前地方平臺公司依托的是地方政府項目及政策支持開展的投資活動，業(yè)務(wù)模式單一，需要在原有基礎(chǔ)上對產(chǎn)業(yè)布局進行優(yōu)化，科學(xué)規(guī)劃項目投資實現(xiàn)多元化發(fā)展。一是在地方政府的支持下，配合地方政府的統(tǒng)一發(fā)展規(guī)劃，持續(xù)開展好公益項目的投資，全面保障和促進地方民生發(fā)展。二是要遵循和敬畏市場規(guī)律，適當(dāng)參與進行營利性與半營利性項目投資，如新能源的開發(fā)與利用、綠色環(huán)保項目、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)項目等方面投資，實現(xiàn)經(jīng)濟效益、社會效益的統(tǒng)籌兼顧，推動平臺公司成為真正意義上的市場主體、參與市場競爭。

最后，允許地方平臺公司跨區(qū)域投資，深化市場競爭。平臺公司具有非常明顯的地域?qū)傩裕谑袌鼋?jīng)濟持續(xù)深入的背景下，資本流動的地域性越來越模糊，公司的市場化轉(zhuǎn)型發(fā)展必須要走擴大投資區(qū)域，深化市場競爭的發(fā)展道路。一是實力較弱的平臺公司要積極尋求市場合作，向經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)擴張業(yè)務(wù)，將從發(fā)達地區(qū)市場獲得收益用于本地區(qū)的長期基礎(chǔ)項目建設(shè)。二是實力較強的平臺要向經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)擴張業(yè)務(wù)，在帶動地方經(jīng)濟發(fā)展的同時利用資本市場收益來不斷增強實力，全面深入到市場競爭環(huán)境中謀求發(fā)展。

（三）構(gòu)建完善的風(fēng)險防范體系

首先，強化現(xiàn)有的宏觀監(jiān)管措施。一是構(gòu)建地方平臺公司的風(fēng)險預(yù)警機制，做到事前監(jiān)管，避免出現(xiàn)信用及債務(wù)雙風(fēng)險。二是完善公司內(nèi)部管理制度，重視項目問責(zé)機制建設(shè)，確保項目投建的科學(xué)合理，避免由于人為因素導(dǎo)致出現(xiàn)盲目投資。三是制定科學(xué)規(guī)范的績效考核機制，傳統(tǒng)的績效考核存在唯業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)論，完全忽視信用風(fēng)險及債務(wù)風(fēng)險，必須建立長效考核機制，對風(fēng)險較大的投融資業(yè)務(wù)員進行全面考評。四是建立健全信息披露機制，平臺公司的業(yè)務(wù)行為關(guān)系到地方發(fā)展，信息公開披露是確保有效監(jiān)督的重要方式，對降低風(fēng)險非常重要。

其次，深化地方投融資平臺公司的微觀改革。一是全面建立現(xiàn)代企業(yè)管理制度，用科學(xué)精細化管理來降低企業(yè)經(jīng)營風(fēng)險。二是創(chuàng)新平臺公司的經(jīng)營模式，全面研判市場規(guī)律及其變化，科學(xué)合理地進行投資布局，最大化融資資本的效益。三是公平參與市場競爭，平臺公司作為獨立的市場主體必須要與其他企業(yè)進行公平競爭，在競爭中不斷增強自身實力及風(fēng)險防范能力。

四、結(jié)語

新形勢下平臺公司的發(fā)展面臨的問題已經(jīng)非常突出，尤其在市場經(jīng)濟大環(huán)境下的轉(zhuǎn)型發(fā)展已經(jīng)被提上日程的前提下。明確并堅持市場化轉(zhuǎn)型的項目分類、政企、政資分離與遵循市場規(guī)律三大原則，采取構(gòu)建轉(zhuǎn)型發(fā)展的法律規(guī)范體系，創(chuàng)造公平競爭的市場環(huán)境、拓寬平臺公司的融資渠道，允許民間資本進入、促進項目投資多元化發(fā)展，科學(xué)規(guī)劃項目投資與擴大平臺公司的投資區(qū)域，深化市場競爭四大措施，強化宏觀監(jiān)管與公司微觀改革構(gòu)建的風(fēng)險防范體系，將有利于加速推進平臺公司實現(xiàn)成功的市場化轉(zhuǎn)型發(fā)展。