市級政府投資項目財政資金統籌管理模式探索研究

◎文/連東青 嚴 軍

一、背景

習近平總書記指出，“中華民族偉大復興， 絕不是輕輕松松、 敲鑼打鼓就能實現的。 全黨必須準備付出更為艱巨、更為艱苦的努力。 ”特別是要實現全面建設社會主義現代化強國的時代任務，工作中面臨的發展不平衡、不充分的一些突出問題尚未解決， 也面臨著不少機遇和挑戰。 在當前新時代發展重要戰略機遇期， 投資是經濟發展的“駕轅之馬”和“壓艙石”。

為進一步推動天津高質量發展，發揮投資關鍵作用，提高政府投資收益，2019 年3 月26 日，天津市人民政府印發 《天津市人民政府關于市級政府投資項目統籌管理的 意 見》（津 政 發〔2019〕11號），按照“統一項目計劃、統一項目審批、統一資金平衡、統一實施監管”的原則，對市級政府投資項目進行統籌管理， 要求市發展改革委統籌市級政府投資項目， 市財政局統籌市級政府投資項目資金。 2019 年4 月24 日，市十七屆人大第十次會議對 《天津市政府投資項目管理條例（草案）》進行了第一次審議，市財政局會同市發展改革委、 市司法局配合市人大法工委認真研究了常委會意見和有關方面提出的意見，在充分吸收各方面意見的基礎上，對草案提出了修改建議。2019 年5 月5 日，國務院頒布了《政府投資條例》，已于2019 年7 月1 日實施。 2019年6 月25 日，市人大法制委員會第十八次會議對草案進行了審議， 市財政局會同市發展改革委、 市司法局配合市人大法工委認真研究了常委會意見和有關方面提出的意見， 對草案進行了逐條審議，修改形成了《天津市政府投資管理條例（草案）》（二次審議稿），結合國務院公布的《政府投資條例》，對“政府投資”和“政府投資項目”分別作了界定， 與國務院條例保持一致， 將草案名稱修改為“天津市政府投資管理條例”，并吸收了其他各方面的意見。 2019 年7 月31 日，市十七屆人大第十二次會議正式審議通過了 《天津市政府投資管理條例》，并于9 月1日施行。

二、實施市級政府投資項目統籌管理的意義

統籌市級政府投資資金管理， 改變了現行市級政府投資項目資金安排方式，依據市委、 市政府重大決策部署及各項發展規劃， 由市發展改革部門對接各行業主管部門， 統籌平衡編制三年滾動政府投資計劃和年度計劃， 與市級財政年度預算銜接平衡，強化資金調度保障，實現市級政府投資資金集中統籌、靈活調度，集中力量辦大事。

（一）統籌管理是貫徹黨中央、國務院要求的重要舉措

黨中央、 國務院明確要求，“依據國民經濟和社會發展規劃及國家宏觀調控總體要求， 編制三年滾動政府投資計劃， 明確計劃期內的重大項目，統籌安排、規范使用各類政府投資資金。 依據三年滾動政府投資計劃及國家宏觀調控政策， 編制政府投資年度計劃， 合理安排政府投資”。實施統籌管理有利于完善政府投資體制， 更好發揮政府投資的引導和帶動作用。

（二）統籌管理是優化政府投資項目管理體制的迫切需要

統籌管理市級政府投資項目，規范政府投資行為，可實現市級政府投資規劃、計劃、政策、項目和資金的有效銜接， 切實提高政府投資效益，保障市委、市政府各項重大決策和中長期規劃的落地實施，集中力量辦大事。

（三）統籌管理是提高市級政府投資項目資金使用效率的有效途徑

現行切塊資金管理模式將市級政府投資項目資金分散到各行業主管部門， 易造成跨行業資金調配障礙，影響資金使用效率。 實施統籌管理可以打破行業壁壘，靈活調整和調度各行業項目資金，避免資金沉淀，更好地發揮政府投資杠桿撬動作用。

三、現行政府投資項目財政資金管理存在的問題

為貫徹落實好市委市政府決策部署， 做好市級政府投資資金統籌管理， 探索研究政府投資項目財政資金統籌管理模式， 切實發揮好財政部門職責，在“不忘初心、牢記使命” 主題教育調研活動中，我們堅持不走形式，直面問題，力求取得實效，深入民族宮、 海博館等建設項目開展實地調研，與軌道集團、評審中心以及市發展改革委等部門開展座談， 了解了項目建設有關情況， 解答了建設單位所提的有關問題，并與市發展改革委就政府投資項目統籌管理與財政預算銜接等有關問題進行了探討。同時， 我們對部分歷年已完成政府投資項目在建設過程中的資金管理進行了梳理，發現在現行政府投資項目財政資金管理存在以下問題：

（一）政府投資資金管理分散，影響資金使用效率

天津現行切塊資金管理模式將市級政府投資項目資金分散到各行業主管部門，除去每年市發展改革委負責管理切塊市財政預算內基建專項資金外， 市住建委負責管理燃氣、供熱、城市道路橋梁等市政公用基礎設施建設資金， 市交通運輸委負責管理公路、 鐵路等交通基礎設施建設資金， 市農業農村委負責農業投資項目， 市水務局負責水務項目，其他各委、辦、局負責本領域、本行業項目。 上述資金管理方式不但造成行業資金調配障礙，更影響了資金的使用效率。

（二）可支配財力有限，制約政府投資項目實施

當前天津正處在戰略性調整陣痛期， 財政運行存在較大壓力和挑戰， 市級可支配財力與目前政府投資規模要求不太相稱， 從正常性預算中安排投資項目建設資金總量較小。 “衣食住行、業教保醫” 等民生領域還有不少短板需要加大投入， 制約了政府投資項目的實施。

（三）項目投資計劃安排不夠科學合理， 導致財政資金調度困難

項目年度投資計劃因種種原因在安排上缺乏一定的合理性，“撒芝麻鹽”、零敲碎打的切塊安排方式， 無法保證市委市政府確定的重點項目、民心工程資金需求，無法編制科學合理的年度預算，不能按工程進度保障資金。加之部門之間缺乏有效溝通和協調， 執行計劃隨意性較大， 導致財政安排資金與建設單位資金需求出現矛盾。

四、加強政府投資項目財政資金統籌管理的建議

實施統籌管理可以打破行業壁壘， 靈活調整和調度各行業項目資金， 避免資金沉淀， 實現市級政府投資項目資金集中統籌、靈活調度，集中力量辦大事， 充分發揮政府投資杠桿撬動作用。 實現上述目標， 需切實提高政治站位，強化服務意識，從以下幾方面工作著手：

或許此時，西王當家人才意識到，一支球隊的廣告效應的確可能超過對媒體幾個億宣傳投入的傳播效果，但這種效應與用廣告費打出來的效果是不一樣的，媒體廣告只能說好，球隊帶來的反響卻是利弊相間的雙刃劍，有好有壞，甚至壞話比好話更多，負面影響比正面影響更大。

（一）提高政治站位，加強政府投資財源建設， 壯大政府投資實力

1.進一步樹牢“四個意識”，提高政治站位，運用積極的財政政策， 大力培植財源，做大財政蛋糕，充實政府基礎財力，并充分利用中央對重點項目的扶持政策，積極爭取各類專項補助資金，保障重點建設項目資金需求。

2.創新思維方式，運用新發展理念， 加強政府非稅收入管理， 優化政府財力結構，挖掘財政性資金的潛力，并加強國有資產資源管理，增加國有資產總量， 實行市場化運作， 提高國有資產收益， 使國有資產成為政府投資新的財源。

3.建立政府投融資機制，擴大政府融資渠道， 吸收民間資本的投入， 增加政府投資項目的資金來源。同時，充分發揮專項債券作用， 允許地方通過組合使用專項債券與市場化融資（即專項債券帶動作用），以及將專項債券作為符合條件重大項目資本金（即專項債券撬動作用）兩種方式， 支持有一定收益但難以商業化合規融資的重大公益性項目。

（二）主動擔當作為，加強市級政府投資項目資金統籌管理， 確保財政部門科學合理安排資金

1.統一思想認識，主動配合市發展改革部門將各部門在投資項目建設的各個環節掌握的情況有機整合，統籌平衡三年滾動投資計劃和年度投資計劃， 確保與市級財政年度預算達到銜接平衡，切實強化資金調度保障。

2.強化協同配合，督促建設單位根據政府投資年度預算和財務收支計劃， 結合具體投資項目實際情況，編制建設項目財務收支計劃，向財政部門及時提供工程建設進度、 資金使用情況等信息， 便于財政部門合理安排資金。

3.提高工作效率，切實提高服務意識， 加強與各行業主管部門之間的溝通對接，堅持新發展理念，切實做好項目資金保障和監督管理工作。

（三）履職盡責，加強政府投資建設項目預（概）算、竣工結算和項目財務管理，有效防止資金浪費， 確保資金安全

1.重視投資項目資金來源審核。 財政部門在發改部門立項審批前應參與對項目資金來源的審核， 避免建設單位在沒有資金保障的情況下盲目投資。

3.重視招標文件及合同的審核工作。 嚴格要求合同和招標文件的一致性， 并在合同簽訂時就相關事項進行承諾，明確結算辦法、規定有關費用等， 嚴格控制工程造價的上漲因素。

4.嚴格資金撥付管理。必須按照工程進度撥付資金， 加強工程建設各個環節的資金支付控制， 確保資金安全。

5.嚴格工程財務決算監督。在工程結算審計以后，對剩余工程款的撥付進行嚴格管理， 確保工程建成后能正常投入使用。

6.強化項目財務管理。嚴格按照基本建設財務管理的規定進行核算， 對項目建設過程和資金使用情況進行真實全面反映。

7.會同項目主管部門嚴格控制建設單位在工程建設過程中隨意提高建筑材料檔次增加工程造價， 嚴禁因建設單位鋪張浪費等原因造成工程嚴重超概算。

8.會同項目主管部門監督建設單位建立健全工程變更決策程序， 防止工程 “三超”現象的發生，有效控制投資規模。

9.會同項目主管部門建立健全勘測、 設計責任追究制度， 工程變更如果是由勘測、設計單位過失造成的，應追究勘測、設計單位的責任。

（四）完善體制機制，推行項目代建制， 提高政府投資項目管理效率

1.積極推行政府投資項目代建制， 逐步破除現行建設、管理、營運三合一的管理體制， 提高工程質量和降低建設成本，提高投資效益。

2.利用代建制將財政部門對項目資金的多頭分散監管逐步轉變為集中管理，提高監管效能。

（五）強化思想意識，完善政府投資績效評價體系，做好投資項目追蹤問效

1.強化績效評價思想意識。 全面預算績效管理是政府治理方式的深刻變革，是一項長期的系統性工程，各單位各部門要切實把思想行動與黨中央、 國務院決策部署高度統一， 深刻學習文件精神實質， 準確把握核心內涵， 進一步增強責任感和緊迫感， 形成推進改革的普遍共識。

2.強化績效評價結果應用。 落實績效結果監督整改機制， 督促被評價部門有針對性地制定整改措施、 反饋整改結果。 建立評價結果與預算安排掛鉤機制， 績效評價結果作為安排和審議下年度預算的依據。 對于評價結果不理想的， 直接壓減下年度預算規模。 將財政預算績效評價指標納入行政績效目標考核指標體系， 提升績效評價的權威性。 通過建立政府投資績效評價體系， 最終建立起政府投資項目的自我評價和自我監督與外部評價和外部監督相結合的有效約束、監管機制。