政府投資項(xiàng)目績效審計(jì)的問題及措施
——以深圳市為例

一、引言

近年來，隨著我國國民經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，各級(jí)政府不斷加大對(duì)重大建設(shè)項(xiàng)目的投資力度。政府投資項(xiàng)目的日益增多和項(xiàng)目本身的惠民特征讓越來越多的人民群眾關(guān)注政府投資項(xiàng)目的建設(shè)問題。審計(jì)作為一種監(jiān)督機(jī)制和國家治理體系的重要組成部分，正是查明并解答上述問題的有效途徑，能夠?yàn)樯鐣?huì)公眾傳遞關(guān)于政府投資項(xiàng)目的真實(shí)、可靠的信息，發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督與群眾監(jiān)督之間的作用關(guān)系，以審計(jì)監(jiān)督帶動(dòng)群眾監(jiān)督。

本文將通過對(duì)深圳市政府投資項(xiàng)目績效審計(jì)公告的分析，探討目前政府投資績效審計(jì)仍然存在的問題，并提出相應(yīng)的完善建議。

二、深圳市政府投資項(xiàng)目績效審計(jì)的問題

1.政府投資項(xiàng)目績效審計(jì)的公告數(shù)量。

2016 年至2019 年深圳公布的政府投資項(xiàng)目績效審計(jì)的審計(jì)公告數(shù)量整體上較少，雖然有小幅度的增加但并不明顯，表明深圳市對(duì)于政府投資績效審計(jì)的公開程度不高。

2.審計(jì)結(jié)果公開時(shí)間。

我國政府投資項(xiàng)目績效審計(jì)公告時(shí)間距離審計(jì)結(jié)束時(shí)間平均為7 個(gè)月，審計(jì)報(bào)告滯后嚴(yán)重。當(dāng)社會(huì)公眾通過審計(jì)公告了解政府投資項(xiàng)目信息時(shí)，該項(xiàng)目可能早已建設(shè)結(jié)束并且投入使用了一段時(shí)間，公眾無法了解項(xiàng)目在施工、決策、預(yù)算等不同環(huán)節(jié)存在的問題，也不能及時(shí)的向政府進(jìn)行反饋，項(xiàng)目建設(shè)過程中的問題難以得到解決；其他未開始計(jì)劃或者已經(jīng)開始決策的政府投資項(xiàng)目也不能及時(shí)的從已經(jīng)審查完的項(xiàng)目中得到其經(jīng)驗(yàn)和啟示，提前預(yù)防可能出現(xiàn)的問題，績效審計(jì)的成效受到了極大的負(fù)面影響。

3.審計(jì)時(shí)間點(diǎn)。

從表1 中可以看出，政府投資項(xiàng)目績效審計(jì)主要以事后審計(jì)為主，幾乎不關(guān)注事前審計(jì)和事中審計(jì)，沒有實(shí)現(xiàn)貫穿項(xiàng)目全過程的審計(jì)。劉家義審計(jì)長在《論國家治理與國家審計(jì)》中提出，審計(jì)具有揭示、抵御和預(yù)防功能，其中最終的目標(biāo)就是實(shí)現(xiàn)預(yù)防功能。但是事后審計(jì)是在項(xiàng)目建設(shè)完成之后發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目決策、實(shí)施以及運(yùn)行時(shí)的問題，此時(shí)只能針對(duì)相應(yīng)的問題進(jìn)行整改，對(duì)已經(jīng)造成的決策錯(cuò)誤或者實(shí)施過程中的損失通常難以挽回和補(bǔ)救，即使能夠補(bǔ)救也要再投入更大的成本，更加不能達(dá)成預(yù)防的目標(biāo)。所以，對(duì)事前審計(jì)的忽視很可能會(huì)導(dǎo)致事前監(jiān)督不足，對(duì)項(xiàng)目決策過程不能實(shí)現(xiàn)有效的管控，難以從源頭解決問題。

三、深圳市政府投資項(xiàng)目績效審計(jì)問題的原因

1.法律法規(guī)不完善。

雖然審計(jì)署在2011 年發(fā)布了《政府投資項(xiàng)目審計(jì)規(guī)定》，但是卻沒有針對(duì)性的對(duì)政府投資項(xiàng)目績效審計(jì)做出規(guī)定。雖然各地方政府也根據(jù)實(shí)踐的具體情況，制定了相應(yīng)的部門規(guī)章制度或地方規(guī)章，但是影響力有限，缺少全國性的政府投資項(xiàng)目績效審計(jì)的法律法規(guī)。

2.缺乏完善的績效評(píng)價(jià)體系。

政府投資項(xiàng)目范圍廣闊，每個(gè)領(lǐng)域都有其特殊性，評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)很難達(dá)到統(tǒng)一，所以目前我國仍然沒有建立一套科學(xué)、合理、完整的績效評(píng)價(jià)體系。這就導(dǎo)致審計(jì)人員在績效評(píng)價(jià)的過程中沒有權(quán)威的評(píng)價(jià)依據(jù)，只能根據(jù)經(jīng)驗(yàn)制定臨時(shí)的績效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。

自行制定標(biāo)準(zhǔn)就會(huì)產(chǎn)生各種衍生問題。首先，審計(jì)人員不熟悉特定的行業(yè)，在選定評(píng)價(jià)指標(biāo)時(shí)局限于財(cái)務(wù)指標(biāo)，忽略項(xiàng)目的其他方面。其次，績效評(píng)價(jià)指標(biāo)應(yīng)當(dāng)包括定性指標(biāo)和定量指標(biāo)。審計(jì)人員在對(duì)效率性進(jìn)行評(píng)價(jià)時(shí)，通常會(huì)側(cè)重于比較模糊籠統(tǒng)的定性評(píng)價(jià)，而忽略定量評(píng)價(jià)。最后，審計(jì)人員自行制定的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)缺乏可比性。

3.審計(jì)人員的綜合素養(yǎng)能力不足。

目前審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)人員普遍緊缺，而每年開展的政府投資項(xiàng)目又非常多，難以分派大量的審計(jì)人員進(jìn)行過程導(dǎo)向模式的政府投資項(xiàng)目績效審計(jì)。我國審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)人員仍然以財(cái)會(huì)人員為主，構(gòu)成比較單一，缺乏多方位人才。對(duì)審計(jì)人員的選拔仍然是通過公務(wù)員統(tǒng)一考試，并沒有對(duì)審計(jì)人員的專業(yè)能力進(jìn)行考核，導(dǎo)致審計(jì)人員普遍缺乏管理、運(yùn)營方面的專業(yè)知識(shí)，缺乏從宏觀角度看問題的能力，綜合分析能力不夠。

4.缺乏完整成熟的審計(jì)公開系統(tǒng)。

審計(jì)報(bào)告是審計(jì)項(xiàng)目的最終產(chǎn)物，且編寫完成后需要與被審計(jì)單位進(jìn)行商討，提交審計(jì)部門審核，導(dǎo)致審計(jì)報(bào)告的發(fā)布時(shí)間滯后嚴(yán)重，監(jiān)督作用大打折扣。其最根本的原因是局限于審后公開，對(duì)審計(jì)過程中的信息沒有及時(shí)的整理總結(jié)，缺乏一個(gè)實(shí)時(shí)的審計(jì)公開系統(tǒng)。

四、政府投資項(xiàng)目績效審計(jì)完善措施

1.建立健全法制法規(guī)。

（1）明確政府投資項(xiàng)目績效審計(jì)的地位。

首先，應(yīng)當(dāng)對(duì)《審計(jì)法》進(jìn)行修訂，明確績效審計(jì)的基礎(chǔ)概念、審計(jì)內(nèi)容、審計(jì)目標(biāo)、審計(jì)范圍等內(nèi)容，確立績效審計(jì)的地位。然后在績效審計(jì)的基礎(chǔ)上對(duì)政府投資項(xiàng)目績效審計(jì)的內(nèi)容進(jìn)行闡述和進(jìn)一步規(guī)范，結(jié)合地方政府實(shí)踐中的經(jīng)驗(yàn)，逐步制定完善、詳細(xì)的政府投資項(xiàng)目績效審計(jì)制度。

（2）制定政府投資項(xiàng)目績效審計(jì)準(zhǔn)則。

政府投資項(xiàng)目績效審計(jì)準(zhǔn)則應(yīng)當(dāng)包括以下幾個(gè)方面，首先是對(duì)概念、審計(jì)范圍、審計(jì)內(nèi)容、審計(jì)對(duì)象等基礎(chǔ)理論的闡釋；其次是確定審計(jì)機(jī)關(guān)、審計(jì)人員以及各自的職責(zé)分工，明確權(quán)責(zé)劃分；再次是以審計(jì)準(zhǔn)備、審計(jì)實(shí)施、審計(jì)后續(xù)為時(shí)間軸，對(duì)審計(jì)工作進(jìn)行具體的指導(dǎo)，明確每一步審計(jì)人員需要做的工作；最后，規(guī)定審計(jì)報(bào)告的內(nèi)容以及要求對(duì)政府投資項(xiàng)目績效審計(jì)報(bào)告進(jìn)行強(qiáng)制性公開，確保審計(jì)信息透明度。

2.建立完善的績效評(píng)價(jià)體系。

建立完善的績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系可以參考幾個(gè)重要的標(biāo)準(zhǔn)：法定標(biāo)準(zhǔn)，各行業(yè)都有其特定的法律規(guī)章；項(xiàng)目的預(yù)期標(biāo)準(zhǔn)，參考審計(jì)對(duì)象自己制定或采用的效益標(biāo)準(zhǔn)，將實(shí)際的情況與預(yù)期相比較；以往相似項(xiàng)目標(biāo)準(zhǔn)，參考以前年度相類似項(xiàng)目的實(shí)際水平以及審計(jì)部門在進(jìn)行相似審計(jì)工作時(shí)所采用的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和取得的成果；行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，將項(xiàng)目的實(shí)際水平與行業(yè)內(nèi)其他項(xiàng)目的平均水平進(jìn)行橫向比較；技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，相關(guān)研究或部門制定的技術(shù)手冊(cè)的數(shù)據(jù)；以前年度審計(jì)的建議，如果是二次審計(jì)的項(xiàng)目可以參考已得到的審計(jì)結(jié)果和已提出的審計(jì)建議，是否達(dá)到審計(jì)建議所要求的標(biāo)準(zhǔn)水平。

3.優(yōu)化審計(jì)團(tuán)隊(duì)。

（1）提高審計(jì)人員綜合素養(yǎng)。

筆者認(rèn)為，審計(jì)作為一項(xiàng)專業(yè)性較強(qiáng)的工作，應(yīng)當(dāng)脫離公務(wù)員考核體系進(jìn)行招聘，由審計(jì)署牽頭，對(duì)招聘人員的審計(jì)專業(yè)知識(shí)、溝通技巧、數(shù)據(jù)分析等多方面能力進(jìn)行考核。除此以外，審計(jì)機(jī)關(guān)可以聯(lián)合高校舉辦在職審計(jì)培訓(xùn)班，對(duì)已有的審計(jì)團(tuán)隊(duì)進(jìn)行培養(yǎng)。

（2）整合資源，建立專家團(tuán)隊(duì)。

建立審計(jì)人才庫，將各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)人員都錄入人才庫中，在面臨大型審計(jì)項(xiàng)目時(shí)，審計(jì)機(jī)關(guān)之間可以整合人力資源，進(jìn)行合作，將不同特點(diǎn)的審計(jì)人員的作用最大化。除此以外，還可以外聘專家，建立專家團(tuán)隊(duì)，專家應(yīng)當(dāng)包括各行各業(yè)不同領(lǐng)域的人才。

4.建立審計(jì)公開系統(tǒng)。

審計(jì)公開系統(tǒng)是在審計(jì)過程中分階段向社會(huì)公眾公開審計(jì)情況的系統(tǒng)，將審計(jì)公開的時(shí)間由審計(jì)后拓展到審計(jì)立項(xiàng)到審計(jì)結(jié)束的整個(gè)時(shí)間段。在建立該系統(tǒng)時(shí)，可以在審計(jì)機(jī)關(guān)的官網(wǎng)上單獨(dú)開辟出一個(gè)審計(jì)公開板塊，將審計(jì)分為四個(gè)階段，分別為：審計(jì)立項(xiàng)階段、審計(jì)公開征求意見階段、審計(jì)報(bào)告準(zhǔn)備階段、審計(jì)報(bào)告提交審核階段。在審計(jì)立項(xiàng)階段向公眾公開審計(jì)對(duì)象、審計(jì)此項(xiàng)目的原因、審計(jì)目的以及本次績效審計(jì)的審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)；在審計(jì)公開征求意見階段可以開辟意見收集的系統(tǒng)，向社會(huì)公眾征集希望審計(jì)的重點(diǎn)以及掌握的被審項(xiàng)目的證據(jù)等；在報(bào)告準(zhǔn)備階段適當(dāng)整理出已經(jīng)發(fā)現(xiàn)的問題，及時(shí)的公開反映問題；在審計(jì)報(bào)告審核階段明確報(bào)告公開的時(shí)間和審計(jì)報(bào)告包括的基本內(nèi)容框架。

由于四個(gè)階段之間存在明顯的時(shí)間差，每個(gè)階段的間隔時(shí)間都較長，不是實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)更新，需要提前計(jì)劃安排好公開時(shí)間，在公開系統(tǒng)中顯示當(dāng)前審計(jì)項(xiàng)目所處的階段以及下一階段的公開時(shí)間，方便社會(huì)公眾查看和更好的安排審計(jì)工作以及及時(shí)地調(diào)整審計(jì)的進(jìn)度。