廣東省新增重大政策項目事前績效評估機制研究

進入新時代，伴隨新征程。廣東省一直是改革開放的先行地區和前沿陣地，秉承“敢為人先、敢闖敢拼”的改革開放精神，不斷將財政改革向縱深推進。從率先建立績效評價機制、實行財政資金競爭性分配、推進人大財政聯網監督、實施激勵型財政機制、構建基本公共服務均等化等，到全面實施預算績效管理、扎實推進省以下財政事權與支出責任劃分改革、穩步推進稅制改革、深入推進財政“放管服”改革等，廣東省全面深化財政改革取得了明顯成效。

經財政部批準，廣東省成為開展新增重大政策、項目事前績效評估的試點省份之一。2019 年7月印發了《廣東省級財政資金績效評審管理辦法（試行）》，明確績效評審職責分工及遵循原則。2019 年8月印發了《廣東省省級財政預算績效目標管理辦法（試行）》，進一步明確省級財政資金預算績效目標管理辦法。廣東省從加強頂層設計、完善制度規范、試點穩步推進等著手，深化細化評審規劃，推動績效評審更加科學規范運行，取得了初步的階段性成果。

一、廣東省開展重大政策、項目事前績效評估工作的基本情況

廣東省財政廳首批開展了5 個重大政策和項目事前績效評估試點工作，包括提高高等教育毛入學率資金規劃方案、粵東西北地區司法所建設幫扶經費等。按照2020 年部門預算編制安排，廣東省財政廳抓緊開展后續批次的遴選。

1.總體目標。

緊密結合廣東省的社會和經濟發展，以習近平新時代中國特色社會主義經濟思想為指導，緊密圍繞提高財政資源配置效率，將績效理念和管理方法深度融入預算編制、執行和監督全過程，防范風險，將績效關口前移，堅持“依法理財、目標導向、整體協調、有序推進、先試先行”五項原則，不斷完善預算績效管理制度，力爭到2022 年，基本上形成與現代財政治理體系和治理能力相適應的事前績效評估機制。

2.實踐路徑。

實踐路徑有三：一是上級黨委和政府通過評價權，成立領導小組，進行頂層設計；二是財政部門通過評價組織權和實施權，牽頭組織管理及實施，直接掌握績效全過程管理；三是賦予社會公眾、委托第三方評議權。在確立對績效評估全過程的監督的同時，靈活依據形勢變化，實施自身創新，與主管部門協同，嘗試委托第三方評估。在這樣的評價主體、評價對象關系格局中，黨委（政府）—財政—社會三者之間形成良性互動的績效評估有機體，財政部門作為中樞和支撐，整體協調，靈活應對，把內部評價和外部評價有機結合起來。

3.主要做法。

（1）明確開展路線圖。廣東省財政廳要求從預算申報必要性、投入經濟性、績效目標合理性、實施方案可行性、籌資合規性等方面進行事前評審，確保評審能夠真實、客觀反映項目狀況。（2）采用科學分層的評估方法。新增重大政策、項目績效事前評估將全面推行“部門自評”與“財政評估”相結合的方式。（3）建立責任制。開展對主管部門績效評估動態監控，強化“風險預警”意識，樹立“防險第一關”理念，明確省級業務主管部門的責任，建立“績效目標評估＋項目績效跟蹤評估＋目標偏差預警＋動態精準糾錯”機制.（4）統籌推進全省大數據信息化建設，搭建績效評估大數據平臺，發揮協同效應。廣東省財政部門依托“數字政府”，建設全省財政管理一體化信息平臺，如果在市縣抽查過程中發現涉及各業務部門職能的有關問題，移交各業務主管部門并要求整改。

4.主要成效。

（1）全面樹立了事前績效評估理念。對新增重大政策、項目開展事前績效評估的本質，是對決策的科學性、民主性和可行性等進行測量與分析，是政府績效管理的重要組成部分，體現政府內部自上而下的管理屬性，把績效關口前移，強化風險意識，強調遵循目標導向，為精準施政提供合理保證。

（2）極大地豐富了事前績效評估的內涵。廣東省開展新增重大政策、項目事前績效評估以政府職能為基礎，指向政府部門“應該干什么”，形成一種內部預警機制和動態精準糾錯機制，作為政府績效評價的組成部分。事前績效評估的目的旨在提高政府的公信力和執行力，從實踐行動上準確定位了新增重大政策、項目事前績效評估的內涵。

（4）高度重視第三方機構的發展及其在政府治理過程中的作用。會計師事務所、獨立第三方、行業專家等都積極參與評估工作，形成了一種可常規執行的、可復制推廣的社會公眾政治參與方式，并初步建立起具有一定實踐指導意義和參考作用的評價體系及工作機制，在行動上落實并凸顯了政府治理的理念，為“廣東實驗”賦予了科學可行的方法論，具有深刻的實踐意義和強烈的推廣價值。

二、開展事前績效評估當前存在的問題

1.新增重大政策、項目可行性論證不足。

業務主管部門通過內部集體研究、實地調研、專家論證、委托第三方專業機構評審等方式，對新增設立專項資金的必要性、科學性、合理性、可行性等進行研究論證。在現實工作中，出于部門利益、路徑依賴或策略性回應等考慮，對組織、人員勝任能力、引導帶動的資源、風險等方面認知不足，未達到施策的基礎保障條件。對于國家政策要求和省委、省政府重大部署，按照有關規定開展了事前的研究論證，但是，由于地方政府自主性有限，政府自上而下的管理屬性及政治制度的內在要求，新增重大政策、項目可行性論證在現實面前成為“擺設”，導致新增重大政策、項目無法落地、或者落地難落實，落實難落細的問題。

2.實施過程溝通度、透明度不足。

業務主管部門千方百計爭取資金，按照現有行政體制逐級布置并組織實施，但使用和監管薄弱，個別地方為了部門利益提供片面信息，上下級溝通出現人為障礙，溝通度、透明度不足，導致新增政策、項目事前績效評估的第一防線出現漏洞，業務主管部門無法及時發現缺陷，不能及時改進。

3.開展重大政策、項目績效評估存在局限。

近年來，公眾的政治參與意識漸漸走強，熱情持續高漲。但是，公眾理性有待提高，評估能力有待加強，雖然績效評估工作需進行社會滿意度調查，但是調查的技術條件不成熟，包括信息源和數據源的有限開放、抽樣調查技術的應用不足等，社會滿意度調查往往形式大過實質。數據保密、開放度有限，信息不透明等，也給委托第三方開展事前績效評估造成人為障礙。

4.評估主體勝任能力有待提高。

新增重大政策、項目事前績效評估是一項綜合性很強的專業工作。一般專業評估人才的勝任能力有三個要素，即知識、技能、價值觀，但是，評估人員隊伍存在一些明顯的不足：一是知識儲備不足，重公共管理方面的專業知識，對法律、科技、計算機、會計、文化等方面的知識儲備不足；重視公共政策的制度、法規與規定層面上的知識，但專業理念、理論、邏輯層面的知識儲備不足；二是技能儲備不足，根據理論、邏輯、法規，對專業決策的判斷能力不足；三是信息化條件下開展事前績效評估工作能力不足，數據的挖掘、提取、清洗、整合、綜合分析、缺失值處理、模型評估等能力不足，運用信息化技術評估判斷、宏觀分析的能力有待進一步提升。

5.尚未建立科學的事前績效評估標準體系。

新增重大政策、項目常常與重大民生、黨和政府的重大部署密切相關，建立標準化的重大政策、項目事前績效評估體系，是開展事前績效評估實踐的前提。目前，尚未形成科學的、規范的重大政策、項目事前績效評估體系，實際中出現兩個極端，一是偏向定性評估標準，主觀性強；二是偏向定量評估標準，僵化、短視，注重政績需求，忽略實際需求、民生需求和市場需求。實際上重大政策、項目具有長期效應和持續影響力，“風物長宜放眼量”，重大政策、項目的事前績效評估更需要考量社會效應和公眾滿意度，避免政策、項目出現短期行為。

某學院軟件技術專業在已有校企合作辦學的基礎上，以建設品牌為目標，以《悉尼協議》核心理念為導向，以改革創新為動力，通過深化協同育人、合力打造實踐平臺、加強課程資源建設與教學改革、著力建設教學團隊、完善質量保障等措施，對專業的內涵建設與品質提升進行了理論和實踐探索，取得了一些經驗。

6.技術標準的缺失。

一方面業務主管部門和下屬各級單位開展自評，由于技術標準的缺失，雖然在統一性原則下建立了個性指標庫，但是指標庫不全面、不規范的現象仍然存在，導致事前績效評估結果缺乏科學性、合理性，另一方面，政策主體出于自身利益考慮，一般不會做出不利于自己的績效評估結果，導致事前績效評估結論難以保持客觀性與公信力。

7.事前績效評估質量控制有待提升。

事前績效評估質量一直是社會關注的焦點，也是衡量評估水平高低的一個標準。評估質量控制主要存在以下問題：（1）評估質量控制制度尚需完善；（2）監管執行力度不夠，對交叉重復和碎片化的項目，存在應予調整而未調整，應整合而未整合的問題；（3）評估結論不夠科學、準確，評估依據不夠充分，問題定性不夠準確，審查原因分析不夠全面，判斷有所偏差等；（4）未嚴格執行事前績效評估流程，個別項目以成本效益為借口省略了必要的評估程序；（5）事前績效評估過程的自評環節佐證材料不夠充分適當。

三、完善事前績效評估的對策與建議

廣東省對新增重大政策、項目積極開展事前績效評估探索實踐，開展科學合理的事前績效評估，形成可供復制、可供推廣的“廣東經驗”，要抓住完善事前績效評估試點的歷史機遇，解決實際問題，并力爭取得更多的、更扎實的成效，為實現“四個走在全國前列”、當好“兩個重要窗口”貢獻力量。

1.聚焦源頭，提高新增政策、項目設計能力水平。

大多數政策變更、修正和補充，是由于前期設計調研深度不足、設計考慮不周的主觀原因引起，因此，要加強前期設計調研工作，制定新增重大政策、項目綜合規劃，加強對原有政策、項目的普查工作，全面掌握政策、項目綜合分布情況，特別是對政策執行主體的能力、結構配置、實施可行性、資源投入、政策風險等進行綜合評估，全面分析，做好綜合排布計劃。完善政策、項目設計，充分結合業務主管部門的職能特點和時代社會的需求及時修訂變更，充分準確考慮實施期間環境的變化，優化新增政策、項目設計，減少因設計不完善導致的變更因素，提高設計的準確性及詳盡性。

2.提前介入、多方協調，打通溝通渠道。

要充分估計新增重大政策、項目事前績效評估實施過程的溝通難度，制定計劃時預留足夠的時間，有條件時要提前介入，多方協調，深入了解工作動態，把實施沿線存在的問題進行全盤匯總，編制工作計劃，進行任務分解，責任落實到位，及時反饋工作動態，對存在問題要提前預警，打通上下溝通渠道，確保信息暢通，不留疑點、不留風險死角。特別注意重點強化業務主管部門的監管責任，確保牢固績效評估的第一防線。

3.突破瓶頸，盤活資源，健全公眾參與機制。

適當開放數據源、信息源，拓寬公眾采集政府績效信息的渠道，擴大公眾參與面，接受公眾的評議，積極回應社會訴求，體現政府與民間的良性互動。在新增重大政策、項目事前績效評估的工作中，可進一步健全公眾參與機制，并進一步完善公眾滿意度評估機制，突出人民滿意導向。除國家秘密、商業保密外，把新增重大政策、項目評估結論適度向社會公開，充分聽取和收集公眾的意見和建議，及時反饋到業務主管部門，形成常態化的嵌入式的社會滿意度調查，幫助政策、項目決策的改進與優化。

4.構建大數據背景下“互聯網＋事前績效評估”模式。

（1）“互聯網＋事前績效評估”的構建意義。

在當今互聯網時代，事前績效評估逐步邁向網絡化模式。這樣不僅有利于事前績效評估的跨行業多部門協同，而且有利于該評估的數據化、動態化、精細化，提前為績效評估項目實施數據采集、清洗、轉換，再形成可用性強的數據庫，對后續的事中、事后績效評估提供有力的證據支持。“互聯網＋事前績效評估”，既是順應新時代發展要求、改進優化績效評估方式、減輕基層負擔的積極探索，也是深化“放管服”理念、主動接受公眾監督、建設服務型政府的重要舉措。

（2）“互聯網＋事前績效評估”的構建路徑。

為了大力推進新增重大政策、項目事前績效評估，推進廣東省績效評估信息化建設，建議積極探索大數據背景下“互聯網＋事前績效評估”模式，提高數據綜合運用水平，提高事前績效評估工作效能和水平，構建路徑如下：

一是構建事前績效評估云平臺，有效整合各方的評估力量和信息資源，逐步實現績效評估線索網上實時收集、云端智能分析、線上分類處理、線下評估整改，形成統籌、規范、便捷、高效的常態化評估新格局。這既有利于更加全面精準地聚焦新出臺重大政策、項目的風險問題，防范風險，化解風險，促進黨和政府的利企惠民政策落地見效，又有助于壓減事前績效評估的次數，提高評估的針對性和實效性，實現提質增效和基層減負并舉，幫助提升政府科學決策、依法決策和民主決策的能力，進而提升政府治理效能。

事前績效評估云平臺由基礎設施架構和業務架構兩大部分組成。基礎設施架構主要包括新出臺重大政策、項目的評估端數據中心以及被評估端數據中心，包括數據采集模塊、數據共享模塊、數據存儲模塊、數據轉換模塊、數據篩選模塊、數據分析模塊和風險預警共七大模塊，見圖一。

圖1 大數據背景下“互聯網＋事前績效評估”云平臺基礎架構思路圖

業務架構包括五個部分（與績效評估業務有關部分，不包括平臺基礎設施架構），建立資源庫、數據庫、特征工程庫、模型評估庫以及結果庫，見圖二。

圖2 大數據背景下“互聯網＋事前績效評估”云平臺業務架構思路圖

二是構建風險預警指標體系。“互聯網＋事前績效評估”的關鍵在于確定重大政策、項目實施過程的風險預警指標體系，要積極利用大數據技術在分析存在問題的基礎上，構建一套科學、合理的事前績效評估風險預警指標體系，構建思路如下，見圖三。

圖3 大數據背景下風險預警指標體系構建思路圖

5.組建行業協會，提升職業評估水平。

建議抓緊建立行業協會，以協會為工作抓手，推動行業建設，把行業標準、行業考試、行業培訓、行業監管、行業表彰等行業建設各個環節都管理好。行業發展離不開人的發展。通過行業協會來加強績效評估人才培養，引領行業前行，持續提升績效評估人才勝任能力，以習近平總書記關于人才隊伍建設“專業化、職業化、規范化”為指引，深刻理解人才職業化內涵、要求和發展規律，把知識、能力和價值觀三要素的提升作為行業人才培養的中心，圍繞服務國家、服務社會、服務政府這三大主題，推動實現績效評估行業高質量發展，為我國經濟轉向高質量發展作出應有的貢獻。

6.建立并完善事前績效評估指標體系。

指標體系構建是績效評估的核心，績效評估的三大問題就是“誰來評”、“為什么評”“、“怎么評”。指標體系關乎“怎么評”，屬于方法論層面的問題。結合廣東省的區域發展特點，應當構建科學、合法、規范、可行的新增重大政策、項目事前績效評估指標體系，該體系具有科學性、前瞻性、預警性、務實性和開放性的特點，可較好地避免政策出現重大瑕疵和缺陷，提高新增重大政策、項目決策的有效度和社會滿意度。

新增重大政策、項目事前績效評估的通用指標體系，這一體系（兩個層級）適用于決策績效、監管績效與使用績效評估。通用模型可體現公共性，包括5 項一級指標12 項二級指標，如下圖4。

圖4 新增重大政策、項目事前績效評估指標體系通用模型

7.強化信息公開，進一步完善監管機制。

除了利用各種載體依法向社會進行公開外，建議要求每年向省人大常委會做關于新增重大政策、項目事前績效評估工作報告，績效整改報告并同步向社會全文公告，及時公告主要評估結果。凡是涉及群眾切身利益的決策都要充分聽取群眾意見，凡是損害群眾利益的都要堅決防止和糾正，這是堅持和加強黨的全面領導、立足人民本位和人民立場，適度創新信息公開方法，彰顯中國社會主義民主，堅持制度自信、道路自信的實質體現。

8.建立健全事前績效評估質量控制。

為了強化管理規范，建立評估質量保障機制：一是全程督導，財政部門要對評估全過程管理跟進和協調，梳理出評估工作重點和難點，建立會商制度，與相關部門聯動，及時協調解決評估中的問題與困難，總結經驗，提升評估水平；二是建立評估評議機制，要制定委托評估復核評議辦法，建立由專家庫成員組成的評議委員會，實行“三級復核評議”制度，即中介機構一級復核、業務處室二級復核、評議委員會三級復核，明確責任、分級把關，確保項目評估成效；三是加強中介機構業務考核管理，采取客觀、公正、科學、規范的原則，從工作基礎、工作效率和工作成效等對委托中介機構業務進行考核。