風險管理導向下的高校政府采購問題與對策研究

高校政府采購逐步成為高校教育事業健康持續發展的重要支撐。新形勢下，“放管服”改革為高校政府采購帶來了新的機遇和挑戰，同時對高校政府采購業務提出了更高的要求。通過風險評估，發現政府采購管理中的核心風險、完善內部控制體系建設，是規范高校政府采購業務，提高資金使用效益的重要途徑。

一、高校政府采購面臨的形勢

1.環境優化，落實“放管服”要求。為進一步推進簡政放權、放管結合、優化服務，營造良好的改革環境，自2016 年以來，中共中央辦公廳、國務院辦公廳相繼印發《關于進一步完善中央財政科研項目資金管理等政策的若干意見》（中辦發〔2016〕50 號）、《國務院關于優化科研管理提升科研績效若干措施的通知》（國發〔2018〕25 號）等文件，進一步擴大了高校、科研院所在科研項目資金、科研儀器設備采購等方面的管理權限，簡化科研儀器采購流程。而教育部等五部門聯合印發了《關于深化高等教育領域簡政放權放管結合優化服務改革的若干意見》（教政法〔2017〕7 號），提出高校和科研院所應破除束縛高等教育改革發展的體制機制障礙，激發辦學活力，要簡化優化服務流程，精簡和規范辦事程序，縮短辦理時限，改進服務質量。可以看出，“放管服”改革為高校政府采購帶來了新的機遇和挑戰，高校政府采購有了更加靈活多樣的平臺。

2.放權不放任，強化內部控制建設。簡政放權，并不意味著放松了規則和底線，相反，在簡政放權條件下，高校要切實做好政府采購的監督管理，做到全程公開、透明、可追溯。《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出，對財政資金分配使用、國有資產監管、政府投資、政府采購、公共資源轉讓、公共工程建設等權力集中的部門和崗位實行分事行權、分崗設權、分級授權，定期輪崗，強化內部流程控制，防止權力濫用。財政部印發的《關于加強政府采購活動內部控制管理的指導意見》進一步明確了建設要求，政府采購內部控制應以“分事行權、分崗設權、分級授權”為主線，通過制定制度、健全機制、完善措施、規范流程，實現對政府采購活動內部權力運行的有效制約。近年來，各個高校根據上級要求和自身管理需要，均在開展經濟活動內部控制建設，政府采購作為高校重要的經濟活動之一，涉及到機關部處、院系等部門的資源分配，政府采購內部控制的建設，對于規范政府采購活動中的權力運行，提升政府采購活動的組織管理水平和財政資金使用效益，意義重大。

二、高校政府采購工作存在的主要問題

1.采購效率有待提高，采購方式未滿足形式需求。目前，高校政府采購存在著采購效率較低，采購方式未靈活多樣的問題。對于學校可以自主采購的項目，部分高校缺乏創新和探索，片面強調寧緊勿松，未利用電子商務平臺及供應商集中遴選等等方式，仍按照公開招標限額以上項目的采購模式進行管理，導致采購周期較長，無法及時滿足教學和科研需要。

2.政府采購評審流于形式，甚至存在評審及合同簽訂時間倒置情況。高校評審專家為隨機抽取，若專家業務領域未進行細分，存在隨機選中的專家業務領域與本次采購項目不符，加之評審時間較短，可能導致評審專家無法對采購需求做出合理分析和判斷，出現評審專家隨意評審、評審流于形式等。此外，部分項目需求單位為縮短采購周期，存在先與意向單位簽訂合同，后補充進行采購評審的情況，評審嚴重流于形式。

3.供應商考核和評估機制未建立健全。多數高校存在著重采購，輕評估現象，未建立供應商考核與評估機制，對供應商履約情況包含價格、交貨時間、質量、服務進行考核，無法對供應商按等級進行分類，導致質次價高的供應商仍然在供應商庫中，影響著政府采購質量。

4.對二級學院采購的指導和監督有待加強。為落實“院為實體”的需求，部分高校招采機構主要負責公開招標限額以上的采購項目，將限額以下項目的采購權限下放至二級學院。但由于二級學院采購人員均為兼職，且缺乏專業的培訓，對政府采購政策掌握不清，導致二級學院采購管理有失規范。采購權限的下放并不代表責任的下放，高校招采機構作為歸口管理部門，應對學校所有的招采業務負責，對于二級學院的政府采購項目，更應加強指導和監督。

5.高校間缺乏專家與供應商信息共享機制。高校相較于其他單位，采購服務存在著同質性，意味著高校可以共享專家與供應商庫。專家共享機制的缺乏，將導致部分項目的評審專家缺乏，無法滿足項目需求；而供應商信息無法共享的話，可能導致在其他高校評級較低或失信的供應商仍可以參與本校的政府采購項目，最終將影響采購質量。

三、高校政府采購風險評估路徑

1.高校政府采購風險評估程序。

（1）風險評估準備。評估準備主要是訪談和收集資料的過程。評估小組需要召開座談會，與政府采購部門、項目需求部門以及財務等部門進行訪談；收集資料主要是收集政府采購管理制度與業務流程、年度采購預算和實際采購明細、招投標文件、采購合同及供應商檔案等相關資料。以此來掌握采購部門的管理模式、采購方式、采購程序等，了解項目需求單位對本校采購業務的相關意見與建議。

（2）風險識別。風險識別的目的是建立一個基于風險事件的、綜合的、廣泛的風險清單，這些事件可能創造、加強、阻礙、降低、加速或推遲目標的實現。在前期風險評估準備的基礎上，評估小組需要通過不限于查閱文件、現場訪談、穿行測試、控制測試等必要程序，識別采購中需要關注的重要環節以及可能存在的風險點。

（3）風險分析。風險分析是理解風險性質和確定風險等級的過程。風險分析是對“已識別的風險”進行“后果和發生可能性”分析，這就提示風險分析的具體工作內容是包括對風險源、風險原因、以及風險的正面、負面的結果，和這些結果發生可能性的考慮。對于高校來說，采購主要的重點環節包含預算、招投標、以及合同簽定等。在識別風險后，需要對該風險點可能對采購業務造成的損失進行判斷，并判定風險級別。

（4）風險控制。風險管理的核心目標是將風險威脅的程度降到最低。風險控制即是針對風險點提出相應措施進行防范。如可能存在質次供應商繼續參加學校招采活動，應該提出加強對供應商的考核與評估，將供應商的履約情況以及是否接受過監管機構的處罰等納入考核指標，對于不合格供應建立淘汰機制。

（5）跟蹤監督。風險評估的監督和評價過程包括：監督和評價風險識別的充分性；風險分析的合理性，及針對這些風險所采取風險控制措施的恰當性。只有進行跟蹤與監督，才能確保風險評估的實質有效開展。

2.政府采購風險管理評價指標體系。

本篇政府采購風險管理評價指標體系包含7 個一級指標，17 個二級指標以及38 個評價要點，總分共計100 分，涵蓋管理體制與運行機制（15 分）、預算編制（5分）、采購立項（20 分）、采購實施（30 分）、合同管理與資金支付（20 分）、質疑投訴處理（4 分）以及監督與評價（6 分）。詳見下表。

4.高校政府采購優化路徑探討。

（1）健全政府采購內控體系，防范采購風險。放權并不意味著放任，管理則要守住底線，防范采購風險，簡而言之，放出活力，管住風險。構建以風險管理為導向的內控體系有利于政府采購活動中查錯防弊，堵塞漏洞，保障采購業務的規范性。高校政府采購部門應以采購服務于廣大師生為立足點，定期開展風險評估，識別關鍵風險點，查找內部控制設計和執行缺陷，并提出風險控制措施進行完善，使得政府采購內部控制體系得到進一步優化。

（2）落實放管服要求，探索采購新模式。政府采購的核心要素是采購質量、采購價格、采購效率，高校采購追求的最終目標是優質優價、物有所值、合法高效。高校應在政策范圍內，合法合理的靈活選擇采購方式，如對于非公開招標項目，采用供應商遴選方式，建立供應商備用庫，只要是采購需求單位從供應商備用庫中購買的貨物、服務等，均可以得到認可；隨著電子商務的發展與成熟，各類供應商均在京東等電商上有自己的銷售平臺，高校應在建立配套制度的基礎上，建立通用貨物電商快采平臺，提升采購效率。

（3）加強信息化建設，業務與管理并重。在業務方面，高校政府采購部門應加強信息化建設，積極開發電子招投標系統，電子招標系統分為采購人模塊、供應商模塊、評審專家模塊、招標代理模塊和監管模塊，構建“五位一體”模式。采購人可以在線完成全流程操作，從招標文件、開標、唱標、語音播報、異地評標到評標報告、資料歸檔均可通過系統自動完成，可以實時動態追蹤；在管理方面，通過對招采數據進行整合分析，生成采購數據報表，對采購異常情況進行提示和預警，實現智能化的監督和管理。

（4）建立供應商考核與信息共享機制，提升采購質量。高校政府采購部門應組織使用單位對供應商履約情況進行監督、反饋與評價，落實供應商分級管理機制，對不合格的供應商，建立黑名單制度，取消其入庫供應商資格。此外，高校間可建立供應商信息資源共享平臺，將供應商的資質業績、服務價格、服務質量以及社會聲譽等指標納入共享平臺，共享供應商信息，逐步優化供應商庫，以提升采購質量。