以懲促治
——不可靠實體清單制度的建立

文/韓露 程慧 編輯/吳夢晗

制裁與保護并重的價值取向，明確了我國反對單邊主義和保護主義、堅決維護國家核心利益，以及推動建設開放型世界經濟的基本立場，也展現了一個負責任大國的風范。

當前，世界經濟發展疲軟，單邊主義、保護主義抬頭，我國外部發展環境的不確定、不穩定的因素增多。為反對單邊主義和保護主義，維護中國國家安全和企業的合法權益，我國于2020年9月19日正式公布了《不可靠實體清單規定》（商務部令2020年第4號）（下稱《規定》），并自公布之日起實施。從《規定》出臺的背景、意義及特點來看，不可靠實體清單制度的目的性明確、影響深遠，是我國維護國家利益、推進國家治理體系和治理能力現代化的重要里程碑。

不可靠實體清單制度的出臺背景

“不可靠實體清單”制度是將違法或不遵守經貿規則的外國實體列入“黑名單”，并采取措施進行懲罰的制度。這種“黑名單”在國際上并不鮮見。20世紀80年代以來，全球化迅猛發展，世界主要國家的供應鏈、產業鏈深度融合。為防止他國經濟干預行為以及外國企業損害本國和本國實體的正當利益，各國紛紛建立“黑名單”制度，懲戒外國企業的不當行為。例如，美國有美商務部的“實體清單”“有關未經核實清單”“被拒絕實體清單”，美財政部的“特別指定國民和被隔離人員清單”以及國防部制裁清單；英國有英金融制裁執行辦公室名單和綜合制裁名單；日本基于《外匯與對外貿易法》《進出口交易法》等法規，建立了非獨立的貿易管制清單制度。此外，德國、加拿大、俄羅斯等國也都直接或間接建立了貿易管制清單制度。從懲戒措施看，這些“黑名單”制度首先體現為貿易管制，即禁止或限制進入名單的外國實體參與本國進出口活動；隨后可能會逐漸升級為對貿易、投資、旅行的全面禁止。尤其是美國，還可能利用美元主導地位實現對外國實體的金融制裁。從實際操作看，“黑名單”制度存在兩面性：合理利用，能夠保障本國的安全和發展利益；但濫用則有可能成為強權政治在經貿領域的投射，給正常的國際經貿秩序帶來消極的影響。

近年來，全球政治經濟格局發生復雜變化，以美國為首的西方國家不斷加大對中國和中國企業的遏制和打壓。近三年間，美國對中國企業采取了封鎖斷供和其他歧視性措施，包括將296家中國公司列入美商務部“實體清單”、要求采用美國技術和設備生產的芯片必須經批準才能出售給華為、在美國市場上禁用TikTok和微信等。歐盟在2020年7月對1家中國企業和2名個人實施制裁，具體措施包括實施旅行禁令和凍結資產，并禁止歐盟人員和實體向被制裁人提供資金。英國在美國的影響下，禁止政府購買中國5G產品。印度2020年6月禁用包括TikTok在內的59款中國APP。日本企業宣布遵守美國實體清單，中斷與中國被制裁企業的交易。這些外國政府和企業實體的做法，違背市場規則和契約精神，損害了中國企業的正當權益，危害了中國的國家安全和利益，也給全球產業鏈、供應鏈安全帶來威脅。

在這種背景下，我國在借鑒各國經驗的基礎上，建立不可靠實體清單制度，是通過合理使用“黑名單”制度，宣誓底線，制裁“搗亂者”，以維護國家主權、安全、發展利益，維護公平、自由的國際經貿秩序，保護中國企業、其他組織或者個人的合法權益。

不可靠實體清單制度是黨中央在新時代的重要部署之一，是堅持和完善中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化的重要措施，體現了我國治理能力的新高度。

不可靠實體清單制度的主要特點

不可靠實體清單制度是黨中央在新時代的重要部署之一，是堅持和完善中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化的重要措施，體現了我國治理能力的新高度。

其一，展示了公平、透明和可預期的發展環境。對外開放是我國的基本國策，習近平總書記多次強調“中國開放的大門只會越開越大”，要創造更加有吸引力的發展環境。不可靠實體清單制度以部門規章的法律形式固定下來，系統、科學地規定了立法目的、規制對象、管理機制、執法程序、救濟途徑等一系列制度性安排，既是健全高水平開放的政策保障，又是依法治國、依法執政的重要機制保障。其充分傳遞了我國擴大開放，營造法治化、國際化、便利化營商環境，保護市場主體的基本宗旨和立場。

其二，體現了制裁與保護并重的價值取向。從制裁角度看，《規定》第二條和第七條明確了外國實體及被列入“不可靠實體清單”的認定標準；第十條規定了被列入清單的外國實體將受到的制裁措施，包括限制或者禁止其從事與中國有關的進出口活動、限制或者禁止在中國境內投資、限制或者禁止相關人員和交通運輸工具入境、限制或者取消相關人員在中國境內工作許可和停留或居留資格、給予罰款等。這些條款集中體現了法律威懾、懲戒和引導的作用，直接展示了“維護國家主權、安全、發展利益，維護公平、自由的國際經貿秩序，保護中國企業、其他組織或者個人的合法權益”的立法目的。從保護角度看，《規定》也凸顯了我國保護外國投資者的價值取向。一是明確立法“一視同仁”，不針對特定國家或特定企業。二是規定了外國實體的救濟途徑。如第六條規定，調查期間，有關外國實體可以陳述、申辯；第十一條給予了外國實體整改的機會和權利；第十三條明確了將外國實體移出清單的程序等。制裁與保護并重的價值取向，明確了我國反對單邊主義和保護主義、堅決維護國家核心利益，以及推動建設開放型世界經濟的基本立場，也展現了一個負責任大國的風范。

其三，凸顯了原則性與靈活性相結合的執法策略。原則性方面，《規定》明確指出，不可靠實體清單的立法目的，也是我國的行為底線，是對危害國家主權、安全、發展利益，以及損害中國企業、其他組織或者個人合法權益的行為絕不退讓，堅決打擊。同時，《規定》也賦予了制度運行一定的靈活空間。一是組織機構靈活。《規定》第四條提出，組建中央國家機關有關部門參加的工作機制負責不可靠實體清單制度的組織實施。二是認定標準靈活。該工作機制可以綜合考慮對我國國家和企業等主體危害程度、國際通行經貿規則等因素，決定是否將外國實體列入清單。三是執法程序靈活。該工作機制被賦予對開啟、中止、終止、恢復調查，以及列入和移出清單，采取制裁措施的適度裁量權。四是基于保障我國供應鏈安全的角度，可給予一定的法律“豁免”。如第十二條規定，外國實體被限制或者禁止從事與中國有關的進出口活動后，中國企業、其他組織或者個人在特殊情況下確需與該外國實體進行交易的，經工作機制辦公室同意，可以與該外國實體進行相應的交易。此外，執法策略的靈活性還體現在《規定》與名單公布的時間分離，一方面顯示立法的公平性，沒有預設企業名單；另一方面，給存在斷供和歧視性行為的企業以威懾，促使其修正行為，做到“不戰而屈人之兵”。

不可靠實體清單制度的重要意義

從《規定》看，我國不可靠實體清單制度的目的性明確，對外國實體采取的制裁手段多樣，措施嚴厲，能夠充分發揮其規范和懲戒外國實體行為的作用，因此《規定》的出臺具有重要意義和深遠影響。

首先，以“拳頭”對“拳頭”，對外國單邊制裁發起有效反制。《規定》將“不可靠實體”定義為：危害中國國家主權、安全發展、利益的外國實體，以及違反正常的市場交易原則，中斷與中國經濟體正常交易，或者對中國經濟體采取歧視性措施，嚴重損害中國企業、其他組織或者個人合法權益的外國實體。這一條款明確了我國的不可靠實體清單制度的“反制屬性”，直接回應了美國及其追隨者對中國企業的制裁措施，使這些制裁反過來成為砸向該國實體的一塊“巨石”，導致這些國家在制裁中國企業時有所忌憚，更加謹慎，也可為我國企業贏得更多的發展空間。

其次，化被動為主動，豐富我國對外政策工具。不可靠實體清單通過制度化的方式向國際社會釋放了明確的信號，即我國“堅持走和平發展的道路，但任何時候任何情況下，都決不放棄維護國家正當權益、決不犧牲國家核心利益”。同時，這一制度還能通過威懾、強制、懲戒外國實體，促使其以“不遵守中國不可靠清單規定，可能會嚴重損害自身利益”為由，對本國干預經貿的政策法規提出抗辯，一定程度上會影響外國政府的決策，從而在大國博弈中為我國贏得更多的話語權和主動權。不可靠實體清單制度不僅是應對外部挑戰的工具，更是我國維護國家主權、安全、發展利益的主動戰略選擇。

最后，堅持以懲促治，切實維護全球經貿秩序。西方國家對中國企業斷供和其他歧視性做法，嚴重危害全球產業鏈、供應鏈的安全，長此下去，最終將導致原有公平、自由的國際經貿秩序崩潰，變為由霸權主導的經濟格局。屆時，不僅僅中國，全球經濟體，特別是發展中國家的發展成果和發展機會將被剝奪。鑒于此，作為全球第二大經濟體、最大的發展中國家，中國必須有所作為，堅決反對單邊主義和保護主義，維護多邊貿易體制和經貿規則。不可靠實體清單制度正是我國為全球治理貢獻的“中國方案”，通過堅定的決心和強有力的制度工具，促使各國實體自覺遵守國際經貿秩序，推動建設開放型世界經濟。

從《規定》看，我國不可靠實體清單制度的目的性明確，對外國實體采取的制裁手段多樣，措施嚴厲，能夠充分發揮其規范和懲戒外國實體行為的作用，因此《規定》的出臺具有重要意義和深遠影響。

不可靠實體清單制度未來的發展

從2020年9月19日開始，不可靠實體清單制度已經隨著《規定》的公布開始正式運行。這一制度是我國應對外部挑戰、爭取對外主動權、推動治理能力現代化的新嘗試，并將在實踐中進一步完善和豐富功能。

一方面，應完善不可靠實體清單制度的可操作性。不可靠實體清單的規制對象是外國實體，包括外國企業、其他組織或者個人，如何實現對于外國實體的行政處罰，如何處理外國實體在華分支機構的不當行為等問題，都是亟待解決的執法難題。應加緊研究制定相關配套措施，強化法律域外效力，建立新型連接點的適用原則；同時，完善對不可靠實體中國境內交易方的相應規范和約束，確保制裁措施到位，切實發揮法律引導、威懾和懲戒作用。

另一方面，應實現不可靠實體清單制度與其他規則的協同作用。如前所述，出臺不可靠實體清單制度的目的在于，通過反制、主動威懾，以懲促治，維護我國國家利益和國際經貿秩序。但這個目標的實現不可能僅依賴不可靠實體清單一項制度。對此，應借鑒國際經驗，盡快出臺外國單邊制裁阻斷性立法，結合國家安全法、外商投資法、出口管制法等已有法律法規，形成一攬子的對外經貿法規體系和政策工具箱，打出組合拳，以切實維護我國主權、安全、發展利益和國際經貿秩序。