“新鄉賢”參與鄉村治理研究
——以梅州市豐順縣為例

黃 銘，周 靜

（廣東海洋大學 法政學院，廣東 湛江524088）

隨著城鎮化進程的持續推進，鄉村資源要素單向流入城市，特別是鄉村人才流失導致鄉村人才空心化和鄉風文明式微化，同時基層治理權力的逐漸弱化，鄉村治理面臨著內生權威不足和外生權威弱化的雙重難題，鄉村振興戰略背景下出現的新鄉賢治村模式逐漸成為彌補政府主體治理能力不足的有效方式。黨的十九大報告提出了鄉村振興戰略，重點突出了人才戰略的重要性，培育新鄉賢文化和積極引導新鄉賢回歸家鄉助力鄉村振興。2018年中央一號文件聚焦“三農”問題發揮新鄉賢的積極作用，引導有序的多元化治理主體參與到鄉村治理中，從而實現基層權力的不斷下移。深入挖掘新鄉賢資源與探索新鄉賢參與鄉村治理的多元化治理模式是解決當今鄉村治理困境的重要途徑。

一、梅州市豐順縣新鄉賢參與鄉村治理的價值

（一）參與公共治理的“政治型鄉賢”

鄉賢理事會作為基層治理創新的手段與工具，作為農村基層社會團體參與到農村公共事務和實現鄉村互幫互助服務。在政策決策與執行上，一方面，他們能夠深入基層傳達黨和國家的政策規定，推動相關政策的執行與落實；另一方面，鄉賢理事會作為政府與村民溝通與協商的橋梁，能夠及時向政府反映基層信息意見，也充當外部督查者角色，代表村民參與村“兩委”的公共決策；在調解鄉村社會矛盾上，鄉賢理事會成員能夠緩解政府與村民的利益沖突，例如在征地用地政策執行下，豐順縣通過鄉賢理事會的介入，積極溝通與協調村民意見和建議，給予政府反饋意見，使政府決策與政策執行符合大部分村民的利益要求，同時通過疏導與安撫村民情緒，使村民理解和配合政府政策，推動農村項目建設工作。

（二）促進鄉村振興的“經濟型鄉賢”

豐順縣通過搭建理事會這一平臺，建立常態化的鄉賢聯絡機制，積極號召新鄉賢參與鄉村公益事業和產業發展，引導人才、技術、資金等要素向鄉村流動。豐順縣有大量的鄉賢資源，首先，豐順縣新鄉賢通過帶頭發展當地特色農業產業，投資引入民營企業，大力拓展電子科技、現代農業、鄉村旅游、網絡營銷等新型農業產業鏈，創新農業發展新模式。其次，新鄉賢具備一定專業技能和知識儲備，同時向基層民眾引入新知識和新技術，有助于帶動鄉村民眾積極投入新型農業發展模式，帶領村民脫貧致富。最后，豐順縣新鄉賢積極捐贈新農村建設資金，促進一大批鄉村民營企業落地生根，推動一系列民生工程建成，形成了新鄉賢助力鄉村發展的“豐順經驗”。

（三）弘揚鄉土文明的“文化型鄉賢”

豐順縣新鄉賢參與鄉村治理的文化價值表現為三點：第一，新鄉賢是鄉土文明的示范者。豐順縣是潮客文化的聚集地，民風淳樸，團結與奮斗是其精神核心，豐順縣新鄉賢回歸鄉里致力于家鄉公益事業，繼承了潮客文化中的優良品德，樹立了優良的德行典范。第二，新鄉賢是優良品德的弘揚者。豐順縣通過鄉賢理事會搭橋創建“田園綜合體”鄉村發展模式，打造豐順縣休閑旅游勝地、生態農業觀光園、紅色旅游基地和社會主義新農村建設示范點，傳承和發揚豐順縣紅色基因。第三，新鄉賢是新時代社會主義思想的傳播者。新鄉賢對村民具有引領示范作用，能憑借自己的影響力和威望，用言行舉止潛移默化地影響引導村民，達到“重塑鄉賢文化，建設優良鄉風”的社會文化建設目標。

（四）參與公共事務的“公益型鄉賢”

豐順縣新鄉賢參與鄉村治理發揮了社會效益，首先，協助鄉村公共事務的推進。豐順縣新鄉賢積極致力于家鄉公益事業建設，如捐贈學校物資、為家鄉造橋修路、慰問留守老人等公益事業，共商公益事業建設和發展致富之計，提高鄉村公共服務的供給能力，讓村民們樂享新農村建設的美好家園。其次，溝通各方利益促進和諧社會的建成。新鄉賢是政府與村民利益間的調節者，充當“安全閥”角色，例如在征地用地方面，新鄉賢通過溝通和協調各方相關者利益，促進各方相互理解。最后，加強鄉村社會的秩序性基礎。新鄉賢能積極響應政策號召，協助政府維護鄉村社會秩序，弘揚和宣傳相關政策、法律法規，構建文明和諧、公正法治的鄉村社會。

二、新鄉賢參與鄉村治理的建設資源

（一）鄉賢文化是新鄉賢參與鄉村治理的文化基礎

鄉賢文化是鄉土社會的衍生性文化，促使新鄉賢群體積極回鄉參與鄉村治理，助力鄉村振興，為新鄉賢群體參與現代鄉土社會的治理奠定了深厚的文化基礎。豐順縣始建于清朝，現屬廣東省梅州市轄縣，是客家文化和潮汕文化的聚集地。潮客文化內涵豐富，其核心在于團結和奮進，潮客文化中的團結奮進精神激勵著一代又一代鄉賢群體，受“光宗耀祖”宗族價值觀影響，加上在家鄉成長的共同經歷，促使鄉賢群體產生了一定的鄉土向心力和凝聚力。城鎮化發展使精英人才留居外地，但家鄉故里始終是大多數當代鄉賢的心靈歸宿，豐順縣政府通過鄉土之情與新鄉賢構建常務聯絡機制，將新時代鄉村精英加入基層治理結構中，參與家鄉建設事業。

（二）鄉賢資源是新鄉賢參與鄉村治理的根本來源

豐順縣位于粵東地區，礦產能源和旅游資源遠不及鄰近市縣，但有大量鄉賢資源，保守統計其價值約有5 000億元，散居在各地的華人華僑等約四十多萬人，是著名的華僑之鄉。豐富的鄉賢資源對豐順縣而言具有巨大優勢，一方面，新鄉賢大部分都是各領域精英人士或德高望重的長者，其受家鄉傳統文化和家族遺訓等價值認知的影響，懷抱著反哺家鄉的愿景，并且熟悉豐順縣的風土人情，更容易融入鄉村基層治理中；另一方面，豐順縣是一個相對落后的小鄉村，具有典型的熟人社會特征，更容易讓村民加深對新鄉賢的認同感和親密度，理解和配合新鄉賢的治理和建設工作。豐順縣政府正是抓住鄉賢資源這一大優勢，創建鄉賢理事會和整合鄉賢資源，積極主動地與外出鄉賢通過對接互動，讓新鄉賢積極參與豐順縣基層治理與公益事業發展，推動了豐順縣的高速發展。

（三）政策引導是新鄉賢參與鄉村治理的重要推力

2016年十三五規劃提出培育新鄉賢文化，提倡優良家風，建設鄉風文明的理念，并納入“加快建設美麗宜居鄉村”的議程，2018年中央一號文件聚焦“三農”問題明確提出了要實現新鄉賢的積極作用，新鄉賢參與鄉村治理已成為基層治理的重要路徑。此背景下，豐順縣政府為了貫徹落實省委省政府和省委農辦的相關文件精神，提出了一百個示范村、一千個自然村聯合行動、召集村民共同加入鄉村建設的新理念，通過搭建理事會這一平臺，系統挖掘鄉賢資源，號召和引導新鄉賢回鄉發展和投資產業。同時，豐順縣政府為了打造新鄉賢參與基層治理和公益事業的良好環境，項目建成后，鑄造功德亭、芳名碑紀念和宣傳新鄉賢的功德功勞，有效促進了新鄉賢參與基層治理與公益事業發展。

三、新鄉賢參與鄉村治理的現狀

（一）基層治理工作初見成效

豐順縣政府積極響應時代號召和中央政策要求，各鄉鎮陸續成立鄉賢理事會，積極探索和實踐新鄉賢參與鄉村治理的多元化治理模式，改善鄉村治理成效低下的困境。基層治理中，鄉賢理事會成員積極宣傳政府政策與對接村民利益，促進政府與村民的溝通協調，有效調解政府與村民間的誘發性矛盾。如在征地用地、房屋拆遷等與村民利益相關的政策實施中，豐順縣湯西鎮新嶺村通過鄉賢理事會的介入與溝通，積極傾聽村民的利益訴求，與村民共同探討具體工作方案并上報給委會討論，村委會了解村民意見和建議后再對接政府資源，陸續建成佐嶺文體公園、衛生站、蓮塘文化廣場等一系列民生工程，豐順縣通過鄉賢理事會的介入使鄉村基層治理工作初見成效。

（二）立足家鄉特色產業發展

豐順縣具有大量的鄉賢精英，2013年開始引入新鄉賢融資新農村建設項目機制，將引資重點聚焦于在外的鄉賢企業家身上，加大政策扶持并通過商會等平臺鼓勵在外的鄉賢精英回鄉創業或投資產業。第一，打造家鄉特色農產品品牌。豐順縣新鄉賢立足于本地實際，發展紅番薯、橄欖、青棗、茶葉、油茶等特色優勢產業，培育特色品牌，并投資引入深加工企業，形成農產品產業鏈條，增加產品的價值。第二，投資與引入民營企業。豐順縣積極號召新鄉賢回鄉參與家鄉投資座談會，大力支持鄉賢回鄉投資創業。截至目前，豐順縣民營企業有2423家，涉及電子科技、網絡營銷、快遞物流等多個行業和領域，形成豐順縣經濟產業鏈。第三，擴寬產品的銷售渠道和范圍。豐順縣新鄉賢利用強大的經濟實力、豐富的社會資源，積極發展農業發展新業態，通過引入互聯網、物聯網等新興技術平臺，大力推廣和銷售當地特色農產品，實現經濟增長和農民生活富裕的新面貌。

（三）推動鄉村文明建設工作

豐順縣積極探索鄉賢理事會成員的積極引導和示范作用，大力開展鄉村文明建設工作。首先，在教育文化事業上，新鄉賢大力興建學校、捐贈教學物資、成立助學會等，鼓勵和支持家鄉教育事業發展，為當地學子提供良好的教育資源，提高村民的道德素養和文化知識。其次，積極啟動新時代文明實踐活動服務中心項目建設的試點工作，全面推進和構建縣鎮村三級精神文明建設實踐體系，充分利用宗族祠堂、民居住房、文化驛站等農村公共場所舉辦鄉村文化活動，同時借助新媒體資源實現“線上+線下”文化宣傳模式。最后，新鄉賢積極帶動村民參與鄉村文明活動，開展“美麗發展、財豐人順”文明實踐故事講演大賽、鄉風民俗趣味運動會、廣場舞大賽、文明實踐短視頻大賽等活動，通過普及當地鄉風文明和新時代社會主義思想，推動廣大群眾加入鄉風文明建設工作。

（四）致力于新農村建設工作

豐順縣新鄉賢與政府建立了日常聯絡互動機制，通過政府創辦的內部刊物了解家鄉動態，大力支持家鄉公益事業和改善鄉村環境，扎實推進新農村建設工作。豐順縣新樓村在開展環境整治工作中，新鄉賢積極與村民溝通協調，爭取村民的支持協作，修繕了舊民居，建成了小公園、污水處理站；留隍鎮在建設項目完成后豎立芳名碑表彰新鄉賢的貢獻，有數據顯示，該地新鄉賢捐資家鄉建設項目資金已超過5億元，是當地家鄉建設發展的重要資金來源之一；坪坑村在外出鄉賢吳先生的倡議推動下，通過外出鄉賢捐贈、政府財政支持、村民集資等融資方式，打造美麗新鄉村等。近幾年來，豐順縣新鄉賢通過多種形式積極參與家鄉建設工作，建立了青欖產業園，留隍特色小鎮、鹿湖康養度假區等多個新農村示范村，形成了新鄉賢助力鄉村發展的“豐順經驗”。

四、梅州市豐順縣新鄉賢參與鄉村治理的困境

（一）新鄉賢的內生動力不足

豐順縣積極引導新鄉賢參與到家鄉建設事業發展中來，但由于新鄉賢地區發展不均、環境欠缺性等因素，新鄉賢逐漸陷入缺乏內生性動力的困境。由于豐順縣每個所轄鎮的鄉賢資源和地理條件不同，新鄉賢資源主要集中在部分中南部經濟條件較好的鄉鎮地區，例如留隍鎮先后建立了三個鄉賢理事會，湯南鎮所轄十個村落都成立了鄉賢理事會等。位于豐順縣邊緣地帶的龍崗鎮、譚江鎮、八鄉山鎮等地區并未成立鄉賢理事會，隨村“兩委”干部能力逐漸弱化的情況下，村干部作用發揮不充分，這些地區逐漸缺失鄉村治理的內生動力。

與此同時，環境欠缺性制約著豐順縣不在場鄉賢的治理功效，難以形成鄉賢集聚效應。新鄉賢參與鄉村治理以鄉土之情為情感紐帶，作為華僑之鄉，豐順縣雖有豐富的精英鄉賢，但不在場精英鄉賢居多，現有政策、環境或硬性與軟環境，難以吸引和引導不在場鄉賢參與基層治理，對新鄉賢發揮其積極作用有一定局限性。

（二）“項目制”機制難以長遠發展

豐順縣鼓勵不在場鄉賢企業家回鄉參與鄉村建設工作，制定相關方案和出臺“以獎代補”的激勵政策，推動一系列重點項目實施。豐順縣通過搭建“項目制”機制成立鄉賢組織，這也就導致該縣的鄉賢組織沒有屬于自己的資金庫，難以正常開展常規的公益活動，只能依靠鄉賢自發的捐贈資金、村民共同集資或者通過其他“項目制”機制等方式獲取活動資金，資金的撥付也只有在項目建設完成并經過評估后才可獲得，即“項目制”資金籌集方式。雖然這種資金管理形式能有效制止活動資金的浪費或預算資金謊報的情況，但資金到位存在一定滯后性。豐順縣鄉賢理事會開展的每一項經濟、社會和文化建設項目和活動都需要一定資金才能穩定運轉，鄉賢組織在開展新的建設項目或舉辦活動時，因缺乏資金易陷入難以開展的困境，即使有新鄉賢企業家的資金投資建設，僅依靠鄉土之情為情感紐帶的集資方式并不利于鄉賢理事會的可持續性發展。

（三）績效考核機制不完善

豐順縣尚未出臺關于鄉賢理事會組織及制度的相關政策文件，未建立完善的新鄉賢遴選和任命的標準與流程，鄉賢理事會欠缺一定的績效考核機制。目前豐順縣鄉賢理事會主要依靠外部監督為主，依賴村“兩委”的監督與指導，欠缺內部的績效考核標準和稽核制度，存在一定的可持續發展危機。一方面，雖然新鄉賢的選舉由村民投票，但部分村民不了解也不關心新鄉賢文化建設工作，缺乏參與熱情，容易導致新鄉賢的選拔和任命流于形式。另一方面，豐順縣部分鄉鎮存在村“兩委”干部能力偏弱、名利較重的情況，容易發生工作互相推諉扯皮的現象，難以有效監督新鄉賢的職責與作為，會使部分新鄉賢變質成為“新鄉閑”或“新鄉嫌”，不僅降低村民對新鄉賢的身份認同，還會打擊新鄉賢參與治理鄉村的積極性。

（四）村民被動參與鄉村治理

豐順縣鄉賢理事會依據“政府主導、村民主體”的原則參與鄉村治理，但在實際過程中仍普遍存在政府主導多、村民主體少的情況，村民治理主體觀念認識不到位，難以參與到鄉村治理中。首先，城鎮化發展導致鄉村人才空心化和精神空虛化，部分村民受自身文化水平約束，村民整體對新鄉賢文化建設認知程度不深，參與積極性和主動性不強，但在涉及與自身利益相沖突的事情時，難以認同和配合鄉賢理事會的工作，致使部分鄉村建設項目難以開展。其次，新鄉賢與村民缺乏溝通與服務平臺，溝通與聯系機會少，部分鄉賢只在豐順縣舉辦公益性活動時才與村民接觸，導致村民缺乏對新鄉賢的認知與信任，特別是對不在場鄉賢的鄉村治理工作難以產生信任感。最后，豐順縣鄉賢理事會一直由政府主導與牽頭，依賴政府宣傳與推廣，由于缺乏一定的政策支撐，鄉賢理事會難以得到村民理解和認同，基層面臨“政府主導多，群眾主體少”的治理困境。

五、解決豐順縣新鄉賢參與鄉村治理困境的對策

（一）建立健全新鄉賢發展的長效機制

豐順縣可建立健全新鄉賢發展的長效機制，一是充分挖掘當地不同類型的賢德人士，如企業家、退休教師、退休干部和公益志愿者等賢德人士，按鄉賢理事會的職能分工選拔一定比例的新鄉賢，處理好鄉賢理事會各個職能的落實工作，實現新鄉賢組織的積極性功能。二是豐順縣由于新鄉賢地區發展不均，對部分沒有組織條件成立鄉賢理事會的鄉鎮，可以打破傳統的鄉賢范疇，吸引有助于鄉村建設的人才，并做好政策落實和宣傳工作，建立動態的鄉賢代表數據庫，充實新鄉賢的儲備人才。在此基礎上，建立各鄉鎮鄉賢理事會的溝通聯絡平臺，借助其他鄉鎮的新鄉賢力量牽線搭橋，建立項目合作機制，有效協助部分鄉鎮治理和鄉村建設工作。三是豐順縣鄉賢理事會應充分利用新興媒體平臺，特別是不在場鄉賢應及時掌握鄉村治理和村民意見情況，積極有效跟進鄉賢理事會的工作進度，使新鄉賢在鄉村治理中有所作為。

（二）實行“項目制”與“基金式”資金管理方式

豐順縣鄉賢組織采取“項目制”建設機制，主要通過“以獎代補”、“一事一議”等建設項目機制、鄉賢自發組織的捐贈以及村民籌資等方式，獲得一定的資金運轉，能有效制止建設資金浪費或預算資金謊報情況。但“項目制”資金管理方式有一定弊端，資金只有在項目建成并經過評定后才可獲得，存在資金滯后性問題，特別是鄉賢理事會日常運作和鄉村治理工作如若沒有一定資金扶持難以開展鄉賢理事會的常規化項目。

“基金式”的資金運作方式最大的優勢就在于能以政府財政支持、新鄉賢自發捐款、村民籌資以及社會性救助資金等多種渠道籌備資金，鄉賢組織可擁有相對穩定的資金庫，維系鄉村建設項目的落實和鄉賢組織的正常運轉，同時可利用“以獎代補”、“一事一議”等建設項目充實資金，以此實現鄉賢理事會的可持續性運轉。對此，豐順縣鄉賢理事會可實行“項目制”與“基金式”相互融合的資金管理方式，建立健全鄉賢理事會的資金運行機制，公開資金落實情況，實現財務公開透明。

（三）建立健全多維度績效考核體系

豐順縣鄉賢理事會應建立健全多維度績效考核體系，對鄉賢理事會成員實行嚴格的監督與管理機制，完善一系列新鄉賢績效考評，確保新鄉賢的工作落實。一是堅持客觀、公平、公開的績效考評原則，保證新鄉賢選拔與任職的情況公開透明，對新鄉賢進行客觀評價；二是設置“SMART原則”的績效考核指標，即遵循“明確的、可量化的、可實現的、現實的、有時限的”五個原則，例如通過村規民約、辦事時長、經濟績效、財政公開、村民認同感等幾個指標來評價鄉賢理事會的績效成果；三是采取定性和定量相結合的考核手段，并階段性地評議新鄉賢的治理成效；四是通過360度績效考評方式、要素評定法、目標管理法等考核方式，實現對新鄉賢的多方面績效評價；五是實現考評主體多樣化，包括上級政府、村“兩委”、鄉賢理事會內部成員、村民等考評主體，特別要注意關于村民滿意度的調查情況，積極引導村民參與新鄉賢文化建設工作中，對新鄉賢的品質、行為、治理成效等方面進行全面考評。

（四）明確鄉村治理多元化主體的定位

堅持村民為主體的多元化治理模式，使村民主動參與到鄉村治理工作，能有效緩解鄉賢理事會的決策與治理壓力。村民轉變治理觀念，堅持村民是治理主體，村“兩委”是鄉村社會治理的主要力量，新鄉賢是參與者的治理原則，明確新鄉賢的職責范圍，明確村民對自己鄉村治理主體的定位。新鄉賢在代表村民實行政策決策前，先征詢村民意見議，決策后進行民意反饋，注重群眾利益訴求，真正做到為村民服務；建立新鄉賢與村民溝通服務的平臺，搭建“線上+線下”溝通聯絡平臺，隨時掌握村民意見與建議，通過修建鄉賢文化長廊、舉辦鄉賢文化相關公益活動，對新鄉賢的個人事跡和治理成效進行展示，作為榜樣加以宣傳，使村民加深對新鄉賢的理解和認同；豐順縣政府應配套完善鄉賢理事會制度供給，明確新鄉賢的職責任務，協調好村“兩委”和鄉賢理事會兩者之間的運作方式，使鄉賢理事會走組織化、制度化路徑，確保新鄉賢遵守法規代表村民行使決策權力。