海警體制改革背景下海上非法捕撈水產品犯罪偵辦對策研究

顧凱輝

漁業資源是可再生的資源，但過度捕撈會造成漁業資源的枯竭，造成漁業生產的崩潰。國家根據海洋漁業資源繁衍規律，通過海洋伏季休漁等制度劃定禁漁期、禁漁區，禁用破壞性的工具和方法，為海洋提供休養生息的時間，保護海洋漁業資源，以實現海洋漁業資源的可持續發展。但總有犯罪分子急功近利、竭澤而漁，甚至不惜觸犯刑法，對海洋漁業生產秩序和海洋漁業資源造成嚴重破壞。為進一步保護海洋生態環境，建設生態海洋，需要對破壞海洋漁業資源可持續發展的非法捕撈水產品犯罪進行持續、嚴厲的打擊。

一、海警體制改革為海上非法捕撈水產品犯罪偵辦帶來積極變化

2018年6月22日，全國人大常委會發布《關于中國海警局行使海上維權執法職權的決定》，明確“中國海警局執行打擊海上違法犯罪活動、維護海上治安和安全保衛等任務，行使法律規定的公安機關相應執法職權；執行海洋資源開發利用、海洋生態環境保護、海洋漁業管理、海上緝私等方面的執法任務，行使法律規定的有關行政機關相應執法職權?！?018年修訂的《刑事訴訟法》第308條第2款明確規定：“中國海警局履行海上維權執法職責，對海上發生的刑事案件行使偵查權?！敝袊＞纸y一行使海上維權執法職責，是在這一輪深化黨和國家機構改革中，建立統一、高效的海上執法隊伍的有益探索，改變了以往我國海上執法力量分散、執法效能不高的局面。這一海警體制改革的大背景，為辦理海上非法捕撈水產品案件帶來了積極變化。

（一）專門機關管轄提升執法效率

在海警體制改革背景下，偵查機關的改變是海上發生的非法捕撈水產品案件最核心、最關鍵的轉變。在我國偵查體制中，對于享有偵查權的機關設立一直較為審慎，隨著這一輪黨和國家機構改革中相關行業公安機關的改革完成，公安機關作為我國最重要，也是最主要的偵查機關的地位更為顯著。在這種形勢下，海上刑事案件的偵查權劃歸中國海警局，集中體現了制度設置過程中對海上刑事案件內在機理的正確理解和把握。海上刑事案件由專門的海上刑事案件偵查機關而非公安機關管轄，充分考慮了我國海域廣袤、海岸線綿長，公安機關海上機動能力較弱等問題。諸如海上發生的非法捕撈水產品案件，由專門的海上執法機構管轄，更能針對海上案件的特點規律，運用專業人員、裝備和技能開展偵查活動，能夠更加有效、更為有力地打擊此類犯罪。

（二）行刑實現無縫化銜接

非法捕撈水產品案件，一般是由漁業行政主管部門在日常執法、檢查中發現，并作出行政處罰決定，對其中涉嫌構成犯罪的，再移交偵查機關辦理。在原有體制下，由于原公安海警機關自身編制體制尚未完全理順，同時因缺乏順暢的執法銜接機制、漁政執法機關與公安司法機關對案件的定性及證據標準存在分歧、缺乏案件移送監督機制等原因，導致行刑銜接未能有效開展，“以罰代刑”的情形較為普遍。[1]吳軍杰、應鄂萍：《漁政執法機構移送涉嫌漁業犯罪案件機制的探索》，載《中國水產》2010年第9期。海警體制改革后，海上非法捕撈水產品行政案件和刑事案件均由同一機關管轄，行政案件和刑事案件可以進行無縫銜接。海警機關對查獲的非法捕撈案件，對達不到犯罪的，直接作出行政處罰決定。而對涉嫌觸犯《刑法》，達到犯罪程度的，則可直接按照《刑事訴訟法》有關程序，作為刑事案件立案辦理，[2]根據《刑事訴訟法》及中央有關文件規定，海警機關與公安機關對刑事案件的管轄權劃分以海岸線為界，海警機關與漁政部門對漁業行政案件的管轄權以機動漁船底拖網禁漁區線為界，線外為海警管轄區域。據此，實踐中出現了機動漁船底拖網禁漁區線外，非法捕撈水產品行政案件和刑事案件均由海警機關管轄；海岸線至機動漁船底拖網禁漁區線海域內，非法捕撈水產品行政案件由漁政部門管轄，刑事案件由海警機關管轄；江河、湖泊等水域，行政案件由漁政部門管轄，刑事案件由公安機關管轄三種管轄交錯的情形。但對我國管轄海域來說，根據劃線實際以及漁業資源分布情況，第一種情形為主要情形，據此，本文不再對第二種情形作專門討論。真正杜絕“以罰代刑”“有罪不糾”的現象。

（三）對犯罪行為的打擊力度更大

改革后的海警體制更利于嚴厲打擊非法捕撈水產品犯罪行為以及伴生違法犯罪行為。在陸地上，行政機關開展行政執法過程中雖具備一定強制力，但是在遭遇暴力抗法等妨礙公務情形時，往往只能選擇撥打110交由公安機關處置。海警體制改革前，漁業行政主管部門開展執法檢查過程中，如遇漁民暴力抗法等，同樣只能選擇交由公安機關（原海警機關）處置。在改革后，無論是妨礙公務，還是發現的其他違反《治安管理處罰法》的行為，或者其他涉嫌犯罪的行為，海警機關根據職權均能集中辦理，能夠有力打擊犯罪分子的囂張氣焰。

二、當前海上非法捕撈水產品犯罪案件的特點、趨勢及偵辦難點

（一）海上非法捕撈水產品犯罪案件的特點

1.時空上的季節性、區域性

非法捕撈水產品罪在犯罪構成上主要表現為在禁漁區、禁漁期或者使用禁用的工具、方法捕撈水產品。但是禁漁區、禁漁期和禁用的工具、方法，都是動態的，并非一成不變。在我國海洋捕撈活動中，最主要的禁漁期即伏季休漁期。根據國家漁業主管部門規定，一般在每年5月1日至9月1日之間，在我國管轄海域停止除釣具外的所有捕撈作業類型。根據不同海域的具體情況，其具體時間細節、區域和禁用工具可能有細微差別。

2.形態上的機動性、隱蔽性

在我國廣袤的管轄海域中，非法捕撈船只的海上捕撈行為往往采取“打一槍換一個地方”的策略，同時海上捕撈作業的特點也決定了非法捕撈船只一般在機動航行過程中做出非法捕撈行為。此外，近年來我國對伏季休漁期往往開展聲勢浩大的宣傳活動，犯罪分子往往是明知故犯，所以通常警惕性非常高、具備較強的反偵查意識，善于與執法人員打“游擊戰”和時間差，專門選擇在執法監管的“空窗期”捕撈作業，甚至安排專人、專船（艇）放哨望風，客觀上加大了違法線索的發現難度。[1]畢敏：《非法捕撈水產品犯罪調查》，載《人民檢察》2018年第2期。

3.伴生性違法犯罪行為多

海上非法捕撈水產品犯罪，往往伴生著其他違法犯罪行為，比較典型的有：使用“三無船”開展捕撈作業違反漁船管理有關規定；銷售購買儲藏毒魚炸魚的化學物質、爆炸物違反治安管理規定；犯罪分子暴力抗法違反治安管理規定甚至觸犯刑法構成妨礙公務罪；收購販賣分銷漁獲物構成掩飾隱瞞犯罪所得罪；非法捕撈行為同時構成偷越國邊境罪、走私普通貨物罪等。

（二）近年來海洋漁業犯罪案件呈現的新趨勢

1.公司化、集團化特點凸顯

近年來，海上非法捕撈水產品案件呈現出公司化、集團化趨勢。公司化、集團化不同于一般的團伙犯罪，往往是由實體運營的漁業捕撈公司，以單位名義組織非法捕撈行為，在這類案件中，由于公司的人力、裝備實力雄厚，組織架構完善，作業流程熟練，對海洋漁業資源的破壞更為巨大，而規模化運作帶來巨大的收益，也助長了不法分子鋌而走險的決心。如2019年，山東海警機構辦理的一起非法捕撈水產品案件，打掉一個集捕撈、收購、販賣為一體的犯罪團伙，這個團伙犯罪層級分明、涉案船只眾多，在伏季休漁期瘋狂作案，非法捕撈水產品4200余噸，涉案人員33人，涉案金額達3000余萬元，對海洋漁業資源造成了巨大的不可逆轉的破壞。

2.涉外案件逐漸增多

一是我國漁船、漁民進入他國海域開展捕撈活動過程中出現違法違規行為，特別是在與我國有漁業協定的相鄰國海域開展非法捕撈活動。二是我國漁船、漁民在公海，使用國際禁用的網具開展捕撈活動。三是外國船舶進入我國管轄海域進行非法捕撈活動的相關案件也時有發生。這些案件，有鄰國向我國執法機構通報或者移交的，也有我國執法人員在與他國執法人員聯合執法中發現的。[2]如《中韓漁業協定》規定：“對締約各方在暫定措施水域對從事漁業活動的本國國民及漁船采取管理和其他必要措施，不對締約另一方國民及漁船采取管理和其他措施。締約一方發現締約另一方國民及漁船違反中韓漁業聯合委員會的決定時，可就事實提醒該國民及漁船注意，并將事實及有關情況通報締約另一方。締約另一方應尊重對方的通報，并在采取必要措施后，將結果通報對方。”

3.犯罪產業鏈逐漸形成

近年來，海上非法捕撈活動逐漸脫離原始的“一人一船一網”模式，工具越來越先進、規模越來越大，危害也越來越大，這是一條正在形成的上下游犯罪產業鏈。犯罪工具方面，生產、制作禁用網具、漁具的，非法出售毒漁、炸魚所用化學物質、炸藥的，對船舶進行非法涂裝、改裝的行為，大多違反了行政法規，甚至觸犯了《刑法》。而對非法捕撈所獲取的漁獲物進行轉移、收購、販賣的產業鏈，也進一步助長了不法分子實施違法犯罪活動的決心。

4.主觀惡性越來越大

因非法捕撈水產品罪在刑法理論上屬于“法定犯罪”，在過去一段時間，由于國家宣傳力度不夠以及沿海地區漁民“靠山吃山靠海吃?！彼枷胗绊?，在一定程度上存在犯罪嫌疑人不知禁漁期、禁漁區相關規定，或者對有關規定不理解進而開展捕撈活動的情形，這些情形主觀惡性相對較小。但近幾年來，國家越發重視海洋開發和利用，對于伏季休漁期的宣傳力度也越來越大，只要從事捕撈行業的漁民、企業，均應對禁漁期、禁漁區相關制度非常熟悉，這一前提下開展的非法捕撈活動，犯罪分子往往對自己行為的后果有充分的估計，但仍然選擇鋌而走險，其主觀惡性較大，故其犯罪過程中的警惕性、反偵查意識也相對較強。

（三）海洋漁業犯罪案件的偵辦難點

1.案件發現難

在海警體制改革前，海上非法捕撈水產品案件，往往由漁業行政執法部門在海上執法檢查中發現，并作出行政處罰決定，對其中涉嫌構成犯罪的，再移交偵查機關辦理。海警體制改革后，這一特點并未改變，通常是在海警執法船只常態性或者專項性執法檢查中發現非法捕撈行為，并立案辦理。海上95110報案、他人舉報非法捕撈行為雖然存在，但實務中并不常見。由于沒有被害人，這一特點也決定了海上非法捕撈水產品案件往往難以發現。

2.證據固定難度大

海上非法捕撈水產品犯罪的特性決定了主要證據都需要在執法檢查當場進行固定，這是此類案件辦理中最大的難題。一方面，由于海洋的獨有特征，犯罪分子極易就地毀滅相關證據，一旦非法捕撈船只發現海警執法船只，在執法船只和人員靠幫、跳幫前，犯罪分子通常會作出直接將捕撈工具、漁獲物拋海的行為，以逃避法律制裁。另一方面，有些案件由于查獲犯罪船只海域可能不是非法捕撈海域，并且非法捕撈船只可能是“三無船”，或者以“幽靈船”（關閉船載AIS系統）靜默狀態航行，對船只航行軌跡是否進入非法捕撈海域等事實的確定有較大的難度。

3.犯罪構成具有動態性

如前文所述，海上非法捕撈水產品犯罪，是隨著國家對禁漁區、禁漁期等的動態管理而不斷變化的，這就造成了在同一地點的同一行為，今天可能是合法的，到明天可能就是犯罪行為，對執法和辦案的精確性提出了更高要求。如根據農業農村部有關規定，在北緯26度30分至“閩粵海域交界線”的東海海域伏季休漁期為5月1日12時至8月16日12時。但在上述海域范圍內，桁桿拖蝦、籠壺類、刺網和燈光圍（敷）網休漁時間為5月1日12時至8月1日12時。[1]《農業部關于調整海洋伏季休漁制度的通告》（農業部通告[2018]1號），簽發時間2018年2月8日。即使用桁桿拖蝦、籠壺類、刺網和燈光圍（敷）網等工具，在8月1日12時至8月16日12時期間，不屬于在禁漁期、禁漁區使用禁用的工具。

4.涉案證據鑒定問題尚未厘清

在此類案件中，無論是偵查人員，還是案件移送審查起訴后的檢察人員、審判人員，都將面對捕撈工具、漁獲物種類龐雜、復雜這一難題，而不同時間、海域對不同捕撈工具使用的許可、水產資源捕撈的許可更將這一難題推向極致。對此，海警體制改革前的案件辦理中，一般是委托當地漁業部門（根據各地行政機構設置，也有農牧部門、海洋部門等）對涉案工具、漁獲物的種類進行鑒定。[1]實際是漁業行政執法部門在移送涉刑案件時，將相關鑒定材料一并移送。而改革后，海警機關同時又是海上非法捕撈行政案件的辦理機關，對于案件中出現的工具、漁獲物，由誰鑒定、如何送檢等問題，相關執法協作機制正在探索和協商中，為當前案件辦理帶來了困難。

三、新形勢下海洋漁業犯罪案件偵辦思路及對策

（一）更新辦案理念

1.變被動為主動

刑事案件的發現具有一定被動性，往往在接到報案、控告，或者偵查機關工作中發現線索后展開相關調查。但是海上非法捕撈水產品犯罪的特性決定了偵查機關唯有變被動為主動，轉變慣有的思維方式，主動發現、主動打擊，才能更好地打擊此類犯罪，維護海洋生物資源的多樣性及漁業資源的可持續發展。而組織專項執法行動是主動出擊的優先選擇?？上驳氖牵?019年伏季休漁期間，中國海警局就按照“海區統籌、屬地為主，全時管控、全域覆蓋”的原則，深化與相關部門的執法協作配合，實施“7×24”勤務模式和網格化管控，開展了海洋伏季休漁期專項執法行動，提高海上見警率，有力打擊了非法捕撈違法犯罪行為。

2.突出打擊重點

在零星漁民和集團化公司化犯罪中，應集中重點力量打擊集團化公司化犯罪。如河北海警機關2018年辦理的一起周某非法捕撈水產品案件，周某駕駛一艘小船在渤海灣休漁期使用拖拽泵耙刺捕撈作業，漁獲物為海蟶子12斤。對于這類漁民個人或者伙同家庭成員的非法捕撈水產品行為，由于受工具、人員、船只的影響，往往主觀惡性和危害都較小，可以從快從速辦理，以節約更多司法資源。但對于如上文提到的山東查獲的非法捕撈一案，這類案件雇工和犯罪分子甄別難、證據鏈形成要求高，還涉及涉案船舶、漁獲物處置等，海警機關應當在人力物力上大力傾斜，從維護海洋生態環境的目的出發重點打擊此類犯罪。

3.積極配合檢察機關開展公益訴訟

公益訴訟是近年來檢察機關面臨的新課題，海警機關打擊海上非法捕撈水產品犯罪是手段，保護海洋生態環境才是最終目的。對于非法捕撈海產品案件中受到破壞的海洋生態環境，如何更好地做好修復、補償，可以通過檢察機關開展公益訴訟來實現。[2]邱景輝：《綜合治理非法捕撈協同推進海洋生態公益保護》，載《人民檢察》2018年第10期。在這一過程中，對相關行為的評估、舉證等，需要海警機關給予大力支持，海警機關應當摒棄“移送即結案”的思維，從保護海洋、建設海洋大局出發，全力支持檢察機關公益訴訟活動。

（二）具體偵辦對策

1.運用靈活方法

（1）做好偵查陣地控制。一方面，非法捕撈犯罪活動所使用的船舶目標較大，哪怕是“三無船舶”，偵查機關在工作中也較易發現相關線索。海警機關應該熟悉掌握轄區所有船只的具體情況、因非法捕撈被行政或者刑事處罰過的人員情況，通過科學研判，篩查重點船只、重點人員，做到精準預測、實時監控。另一方面，開展了非法捕撈水產品活動的犯罪分子必然要通過販賣、分銷等手段進行變現，因此，要對轄區的海鮮批發市場、農貿市場、碼頭等場所區分重點攤位、區域、人員，采取摸排、普查、突查、抽查等方式開展陣地控制。

（2）更新海上查緝戰術。辦理好海上非法捕撈水產品犯罪案件，海上查緝的第一現場尤為重要。為防止非法捕撈船只在發現執法船只后在海上逃竄，以及在逃竄過程中將犯罪工具和漁獲物拋海，海警機關需要不斷研究遇到的各種情形，更新查緝戰術，靈活采取尾隨突進、迂回包抄、強行快速靠幫、夜間燈光管控、飛行器（無人機）高空取證等各種方法，力求在執法檢查中對嫌疑船只雷霆一擊，第一時間掌握最多的犯罪證據。

（3）堅持群眾路線。采取專門工作與群眾工作相結合的原則是我國偵查工作的一大特色。在打擊海上非法捕撈水產品犯罪案件中，辦案機關要堅持走群眾路線，開展群防群治，在配合漁業行政主管部門搞好伏季休漁期宣傳等工作的同時，善于動員群眾成為打擊此類犯罪的信息員，善于從群眾中搜集和發現線索，形成非法捕撈“過街老鼠人人喊打”的生動局面。

2.準確界定罪名

對于海上發生的非法捕撈水產品案件，在定罪上存在幾種特殊情形。辦案人員只有根據個案準確確定移送罪名并收集、固定證據，才能確保犯罪分子得到應有的懲處。

（1）掩飾、隱瞞犯罪所得罪及非法捕撈水產品罪的共犯。主要區分是，凡是在禁漁區或禁漁期內，非法收購漁獲物，與非法捕撈人員事先有共謀的，根據其地位和作用，應當依法以共同犯罪論處。反之，如果事先沒有共謀的，則應當依法以掩飾隱瞞犯罪所得罪論處。海警機關在辦案中，要注意提取、固定事先共謀的相關證據。

（2）非法捕撈水產品罪與非法獵捕、殺害珍貴、瀕危野生動物罪。這兩項罪名極有可能出現想象競合的情形，《最高人民法院關于審理發生在我國管轄海域相關案件若干問題的規定（二）》第8條第1款規定：“實施破壞海洋資源犯罪行為，同時構成非法捕撈罪、非法獵捕、殺害珍貴、瀕危野生動物罪、組織他人偷越國（邊）境罪、偷越國（邊）境罪等犯罪的，依照處罰較重的規定定罪處罰。”可見，后罪的處罰明顯更重，為使犯罪分子得到應有的懲處，海警機關在辦理此類案件時，需要準確界定漁獲物是否屬于《國家重點保護野生動物名錄》中國家一、二級保護動物，或者列入《瀕危野生動植物種國際貿易公約》附錄一、附錄二的物種，并且需要野生動物保護部門的物種鑒定作為證據。

3.證據收集和固定要旨

對于偵辦海上非法捕撈水產品案件而言，從執法檢查中發現犯罪開始，辦案人員應從6個方面對證據予以收集和固定，形成完整證據鏈。

（1）禁漁期、禁漁區的依據。除國家層面每年發布的伏季休漁期通告以外，也可以是地方各級人民政府按照權限或者授權設立的禁漁期、禁漁區，產生這些禁漁期、禁漁區的依據應當作為書證提取在案。

（2）海上現場檢查、執法情況。此類案件特性決定了檢查、執法現場相關情況具有重要作用。一方面，海警機關應當將海上現場檢查、執法情況盡量采取視頻等方式予以記錄，必要時采取衛星監控、無人機取證等方式，對涉案船只作業過程、登臨后清點涉案人員過程、起獲漁獲物過程、當場檢查捕撈工具過程等進行原始記錄和提取。另一方面，海警機關應當利用執法船的定位系統等，形成詳細的現場情況說明，就發現時間、發現過程、發現海域經緯度等進行固定。

（3）實物證據，包括作案工具、漁獲物。犯罪嫌疑人往往會在遭遇突然檢查時毀棄作案工具和漁獲物，海警機關登船后，應在第一時間對捕撈工具和漁獲物進行固定、提取，作出詳細特征記錄，留存視頻、照片。對于已被拋海的捕撈工具，有條件的應當第一時間進行打撈。需要特別指出的是，在后期辦理中，還要根據個案需要對捕撈工具和漁獲物進行專門鑒定。

（4）內部勾連的相關證據。主要是在集團化公司化犯罪案件中，要第一時間對涉案人員的微信聊天記錄、資金往來、電話短信記錄等進行固定，集團化公司化案件中，往往有許多共犯甚至主犯并不直接進行捕撈活動，這些證據是共同犯罪中認定共犯的主要依據。

（5）漁船相關海事證據。對于較大型船只，船載的AIS、GPS記錄，航行日志等，能夠對犯罪認定起到重要作用，應當及時提取固定。

（6）關于犯罪嫌疑人主觀方面的證據。針對犯罪嫌疑人可能會辯稱不知禁漁期、禁漁區有關規定，一方面是在訊問中要運用策略，突破嫌疑人心理防線，使其作出明知禁漁期、禁漁區的供述；另一方面，要對當地人民政府、漁業主管部門甚至村居委會開展禁漁期和禁漁區宣傳的相關資料，以及犯罪嫌疑人個人在伏季休漁期前可能簽署的相關知情文書進行說明、固定、提取。

四、結語

海洋漁業資源是海洋資源的重要組成部分，非法捕撈水產品犯罪對海洋漁業資源產生的破壞，可能延續數年甚至數十年。改革后的海警機關，始終站在海洋生態文明建設的高度，對非法捕撈水產品犯罪維持高壓的打擊態勢。但也要看到，在改革后，海洋漁業行政主管部門和海上行政執法部門不統一、行政案件和刑事案件管轄權存在錯位、相關執法協作機制缺位等現實問題尚未完全解決和理順，為這類案件辦理帶來了一些掣肘。因此需要相關單位同心合作，盡快推動相應制度的出臺，加快構建高效順暢的執法協作機制。此外，也要進一步完善海洋漁業保護的各項制度，以更大的聲勢開展漁業資源保護宣傳，充分發揮基層組織和群眾的積極作用，讓沿海地區企業、漁民自覺遵守漁業管理法律法規，從源頭上減少和杜絕此類犯罪的發生。