“鄰避效應” 問題根源及對策分析

唐紅林

隨著經濟社會的不斷發展，我國的工業化和城鎮化水平不斷提高，涉及環境保護的一些重大項目引起的 “鄰避效應” 問題日益突出。當地居民因擔心周邊建設項目對周圍環境質量和身體健康的不利影響，而采取強烈的、情緒化的群體抗爭行為稱為 “鄰避效應”。“鄰避效應” 問題不僅影響社會的和諧穩定，還會阻礙經濟社會發展。為此，可從多方入手探索建立并完善 “鄰避效應” 問題的治理機制。

經濟快速發展帶動城市化和工業化，產生了 “鄰避效應” 問題

“鄰避效應” 問題產生的心理構建。首先，當項目進行建設時，居民會更加關注 “鄰避” 設施給周圍環境以及自身帶來的不利影響。如果在 “鄰避” 設施施工前對居民的補償決策或者對設施的建設規劃缺少溝通，便很容易激化民眾的情緒化心理。當民眾產生反抗性情緒時就會加劇不利于發展的感知判斷的產生。其次，“鄰避” 設施背后是居民容易產生 “不管建設什么，只要別在我們小區附近”“整個社會該承擔的影響不該我們獨自面對” 的想法，這種缺少社會責任感的想法在民眾中愈演愈烈。另外，當利益相關方對不直接牽扯到個人利益的公益設施缺少充分了解時，容易接受一些不準確或錯誤的概念，容易在主觀意識上屏蔽對社會的有利影響，夸大其對群眾的負面影響。

“鄰避效應” 問題產生的必然性。從宏觀層面看，“鄰避效應” 問題是我國經濟轉型期的客觀結果，經濟快速發展帶動工業化和城市化，涉及 “鄰避事件” 的公共項目、重點產業項目需要不斷發展，在個體與群體、群體與社會的多層關系下，涉及到利益問題的沖突與矛盾時有發生。從中觀層面看，近年來隨著社會主義市場經濟的不斷發展、全面推進依法治國進程的不斷加快，人民群眾的法治觀念和綠色發展理念也在不斷增強。“鄰避事件” 的出現也說明，人民群眾對政府事關公眾利益的重要決策有了新要求，對地方政府轉變發展理念、創新治理模式形成倒逼之勢。從微觀層面看，“鄰避效應” 是政府現代公共治理決策機制和風險管控機制不健全的結果。長期以來，一些地方政府部門仍沿襲傳統的行政主導型決策管理形式，使得 “鄰避效應” 關聯項目陷入 “一旦聽到群眾抗議就立即采取叫停” 的惡性循環。

對 “鄰避” 設施進行風險感知的重要性

在 “鄰避” 事件中，公眾作為利益相關方發揮了決定性作用，因此處理各個利益方之間的關系，解決利益矛盾沖突是關鍵。在社會轉型期，化解 “鄰避” 設施建設的不利影響，對 “鄰避” 設施進行風險感知是首要任務。

風險感知是人們對于某一個未知風險的危害性的主觀判斷，同時風險感知也是測量群眾心理恐慌程度的重要指標。德國社會學家烏爾里希·貝克提出了 “風險社會理論”，指出風險社會同時具有主觀構想和現實存在兩個方面。一方面人們身邊客觀存在的風險的消極后果不可估量；另一方面人們難以把握風險的大小，只能通過理論層面對其認識。人們的精力有限，對于外部世界的接觸有限，不可能涉及所有領域，通常只能通過其他途徑獲取相關信息，從而對官方決策風險進行感知。另外，到底是風險程度的提高還是公眾感知能力的增強，這對于 “鄰避” 設施的研究具有重要意義。有研究表明，從人的記憶曲線來看，公眾的風險感知更多來自于對外來線索的摸索和新奇事物的影響。這個理論為不同階層在風險社會下的不同感知提供了依據。

建立健全 “鄰避” 設施風險感知機制，對經濟社會發展具有重要意義。首先，“鄰避” 設施問題從狹義角度來看是民眾對政府公共選址的抵抗，風險作為 “鄰避” 設施的焦點，其核心問題是利益沖突。這個問題實質就是 “風險與利益” 再分配，因此對 “鄰避” 設施進行風險感知是實現利益合理分配的有效途徑，既是對民眾利益的合理保護，又是對公共利益的保障。現代化的“鄰避”風險感知水平體現了民眾在“鄰避”事件下所表現出的追求參與度、權益等價值訴求。其次，“鄰避” 設施問題從廣義角度來看是對城市格局的分配利用產生矛盾。對空間的合理分配不僅僅是解決 “鄰避” 設施的重要手段，而且對于規范城市管理、推動城市化進程有著深遠影響。最后，實施 “鄰避” 設施風險感知，對未知風險進行理論分析，能夠保障公共衛生安全，是踐行綠色發展理念的可行之策。只有進行風險感知，才能進一步對風險損失和風險傷害進行評估，才能更大程度地降低因不合理的環境建設對民生帶來的影響。

解決 “鄰避效應” 問題的對策建議

建立多元主體治理機制，是實現全面多角度感知風險的有效方式。進行風險感知的合作博弈，對各方面風險進行測評是風險感知的有效方式。解決好 “鄰避效應” 問題，關鍵在于地方政府要盡快轉變傳統的行政主導式的管理理念，樹立法治理念，對 “鄰避” 設施風險進行評估。政府部門施工之前不僅需要測評宏觀角度上的風險，更要了解各利益相關方的風險感知，作為與公眾利益密切相關的環境保護問題，更要對其加強風險監測。僅有政府的單方決策是遠遠不夠的，可以建立“政府+ 市場+ 社會共同參與”的多元主體治理機制，形成多重風險防范機制，從而獲取公眾的理解與支持。

利益補償是 “鄰避” 風險感知機制的核心要義。烏爾里希·貝克曾經指出，風險同樣存在分配的問題，風險的分配與階級分配密切相關，這就會引起由于階級利益分配不合理而帶來的矛盾。由此可以看出，對于風險感知的根源在于不同角色各自利益的獲取。還有學者表明，財富既可以保護人們不受物質匱乏的困擾，同樣也可以保護人們不受風險的困擾。這也同樣表明財富的合理分配可以免受風險的困擾。目前我國 “鄰避” 設施問題下風險感知利益存在分配不公平的問題，這種不公平的風險分配模式導致一部分群體在沒有獲得利益的同時還要承擔相應的風險。因此，“鄰避” 設施的風險感知機制致力于在公眾、企業、政府三者收益成本函數建構三方均衡利益的基礎上進行，公正科學地根據風險回應群眾利益訴求，不斷完善利益協調機制。地方政府可以在工程建設風險評測時對民眾的利益訴求進行衡量，既要考慮民眾利益也要考慮公眾利益，兩方面都不可懈怠；還可以對政府與市場、政府與社會、市場與社會多層關系下的風險作出參考，打破政府 “包攬一切” 的治理模式，建立一種政府與社會良性互動的多元治理格局。這樣的風險感知測評更加全面有效，有助于建立更加貼合群眾需求的政社互動的合作共贏關系，共同解決 “鄰避” 問題。

“鄰避風險” 溝通是增強民眾信任的關鍵。有效的風險溝通機制是 “鄰避” 設施風險感知的重要一部分。如果缺少風險溝通，政府、企業、民眾之間在主觀上就會形成對風險的差別性詮釋，提高民眾對政府決策的猜測心理，引發 “鄰避” 事件不斷攀升。為此，可構建符合實際的溝通交流模式來解決 “鄰避沖突”，比如以過去的典型案例為參考，通過大數據進行風險評估、安全管理、環境保護和效益衡量，減輕群眾的抵觸情緒，消除民眾的疑慮。

“鄰避” 設施的出現是我國社會進入一個新發展階段的標志，對于此問題要采取合理有效的風險感知機制，將風險評測以公開透明的方式展現在公眾視野中，維護公眾合理權益，在治理方式上讓民眾獲得安全感，將民眾顧及的風險降到最低，促進社會和諧穩定。