殘疾人社會融合：德國經(jīng)驗及其對我國的啟示

文/徐煥斌

2019年7月，國務(wù)院發(fā)表了《平等、參與、共享：新中國殘疾人權(quán)益保障70年》白皮書，書中指出“中國特色殘疾人事業(yè)的發(fā)展強調(diào)平等、參與和共享，旨在增加殘疾人福利，提升殘疾人自我發(fā)展能力和推進殘疾人平等參與以及平等分享”[1]。隨著我國新時代社會發(fā)展，殘疾人社會保障不再限于生活狀況的改善和簡單的物質(zhì)救助，而在于強調(diào)殘疾人能夠平等參與社會生活，共享社會經(jīng)濟發(fā)展成果，實現(xiàn)社會融入。因此，我們要正確認識，并構(gòu)建現(xiàn)代殘疾觀，加強對殘疾人康復(fù)、就業(yè)、無障礙環(huán)境等社會融合重點領(lǐng)域的建設(shè)，實現(xiàn)殘疾人“平等、參與、共享”目標。德國在2001年、2002年分別頒布了《殘疾人康復(fù)與參與法》和《殘疾人平等法》，殘疾人社會融合的理念正式以法律形式出現(xiàn)在德國公法部分。德國殘疾人社會保障政策的制定原則、援助措施、服務(wù)內(nèi)容，均以殘疾人社會融合為理念基石和制度目標。尤其在殘疾人康復(fù)、就業(yè)和無障礙環(huán)境領(lǐng)域中，社會融合理念體現(xiàn)最為充分。

一、殘疾人社會融合的含義

關(guān)于殘疾人社會融合內(nèi)涵的解釋，不同的研究視角出發(fā)會產(chǎn)生不同的含義。對于社會維度而言，強調(diào)殘疾人在社會各層面的平等性以及社會需要接納殘疾人。對于殘疾人自身而言，殘疾人作為社會融合的主體，需要培育“社會自我”和“自我認同”意識，主動參與社會聯(lián)系[2]。對于社會融合的過程而言，社會融合是保證弱勢群體在獲得發(fā)展的機會和資源的前提下，充分參與經(jīng)濟、文化、社會生活，保證殘疾人同其他社會群體一樣享有基本權(quán)利的決策權(quán)[3]。綜上所述，殘疾人社會融合是一個殘疾人和社會雙向、動態(tài)的接納與互動過程。殘疾人能夠在社會各界的充分接納下，主動地參與社會、心理和文化互動，平等享受基本權(quán)利，最終消除社會排斥。

20世紀70年代至今，聯(lián)合國大會接連發(fā)布了《殘疾人宣言》《關(guān)于殘疾人的世界行動綱領(lǐng)》《殘疾人權(quán)利公約》等綱領(lǐng)性文件，均指出“機會平等”“充分參與和融入社會”是殘疾人權(quán)利實現(xiàn)的基本原則，強調(diào)各個國家有義務(wù)幫助殘疾人平等地融入社會生活，并將無障礙環(huán)境、康復(fù)、就業(yè)等劃為殘疾人社會融合的重點領(lǐng)域。當(dāng)前，我國學(xué)者對于殘疾人社會融合的研究主要集中在以下三個方面：一是對聽覺、視覺、肢體、智力障礙等不同類型殘疾人社會融合的研究；二是針對殘疾人在參與社會生活的過程中法律權(quán)、政治權(quán)、社會權(quán)等權(quán)利缺失的研究；三是從社會、家庭、殘疾人自身等多元主體出發(fā)，分析殘疾人社會融合現(xiàn)況。由此可見，現(xiàn)有研究主要探討了不同類型殘疾人社會參與和排斥的現(xiàn)狀；權(quán)利缺失所導(dǎo)致殘疾人社會參與的有限性，以及多主體在殘疾人社會融合當(dāng)中所發(fā)揮的功能等三方面的內(nèi)容。從國際視角出發(fā)研究康復(fù)、就業(yè)、無障礙環(huán)境等具體領(lǐng)域，殘疾人社會融合的相關(guān)文獻還比較匱乏。

二、德國殘疾人社會融合的實現(xiàn)

（一）德國殘疾人康復(fù)融合

德國在2001年7月1日按照社會融合的理念和目標以《社會法典》第九部的形式頒布了《殘疾人康復(fù)與參與法》。與德國《法定醫(yī)療保險》《社會護理保險》共同構(gòu)成了殘疾人康復(fù)融合的法律基礎(chǔ)和行動準則，推動殘疾人社會融合目標實現(xiàn)。

德國殘疾人康復(fù)融合的主要特點有：一是德國殘疾人康復(fù)以促進殘疾人平等參與為目標，而不只是恢復(fù)身體健康。德國殘疾人康復(fù)包括醫(yī)療康復(fù)、社會康復(fù)和職業(yè)促進康復(fù)。醫(yī)療康復(fù)針對所有殘疾人，內(nèi)容包括醫(yī)藥治療、包扎以及提供輔助性器具等。二是社會康復(fù)主要由德國社區(qū)康復(fù)醫(yī)院承擔(dān)。在家庭或社區(qū)對重度殘疾人進行基本醫(yī)藥物治療、身體機能恢復(fù)訓(xùn)練、日常活動培訓(xùn)等。促進職業(yè)康復(fù)主要面向的是有工作經(jīng)歷或者有工作愿望的殘疾人，恢復(fù)其勞動能力使其參與到力所能及的工作當(dāng)中。三是德國殘疾人擁有對康復(fù)方式和康復(fù)機構(gòu)的自由選擇權(quán)。德國殘疾人康復(fù)的承擔(dān)主體不僅包括國家公立機構(gòu)，還包括私營機構(gòu)和社會公益機構(gòu)，殘疾人能夠根據(jù)自己的需求以及意愿，自由選擇康復(fù)機構(gòu)和康復(fù)服務(wù)。這不僅意味著德國對于殘疾人自主選擇權(quán)的重視,還意味著德國殘疾人的康復(fù)責(zé)任是政府和社會的共同責(zé)任，釋放了社會接納殘疾人的信號，為德國殘疾人的康復(fù)融合乃至社會融合奠定了基礎(chǔ)。

（二）德國殘疾人就業(yè)促進

首先，德國殘疾人平等就業(yè)權(quán)利受到法律保障。《促進就業(yè)法》旨在幫助殘疾人恢復(fù)勞動力，提升工作技能以實現(xiàn)其就業(yè)或再就業(yè)。《重度殘疾人法》構(gòu)建了重度殘疾人的就業(yè)權(quán)益保障。該法第39～41條規(guī)定，政府有義務(wù)鼓勵殘疾人到殘疾人工廠工作，幫助其參與勞動工作的同時提高工作能力。第88條規(guī)定，企業(yè)要想辭退重度殘疾人需要先向政府匯報，在經(jīng)政府同意后的4個星期才能辭退。該法第93條規(guī)定，有5個及以上的長期工作的重度殘疾人的單位要成立重度殘疾雇員代表機構(gòu)，選出至少一個委任人以保護殘疾人的權(quán)益。

其次，針對性培訓(xùn)和再培訓(xùn)。德國建立了專門的培訓(xùn)中心，依據(jù)殘疾人的就業(yè)傾向和身體狀況對他們進行相關(guān)培訓(xùn)。青年殘疾人的培訓(xùn)主要是職業(yè)預(yù)備培訓(xùn)，對其進行心理輔導(dǎo)和基礎(chǔ)技能培訓(xùn)[4]；針對成年殘疾人的培訓(xùn)分為前后期兩個階段。前期以基礎(chǔ)教育為主，后期在于職業(yè)技能教育和再培訓(xùn)。當(dāng)殘疾人結(jié)束培訓(xùn)和再培訓(xùn)后，培訓(xùn)中心還會對殘疾人的自身技能和工作需求進行評估，以判斷他們是否可以進入勞動力市場。若在結(jié)束培訓(xùn)后能成功就業(yè)，其能夠得到政府發(fā)放的過渡補貼作為就業(yè)獎勵。反之會再回培訓(xùn)中心接受培訓(xùn)。

最后，德國政府還會聯(lián)合企業(yè)、殘疾人協(xié)會、就業(yè)機構(gòu)等主體，開展促進殘疾人就業(yè)的活動。主要包括“工作無障礙”運動和“Job4000”計劃。通過發(fā)揮政府與社會力量的聯(lián)動作用，加速殘疾人就業(yè)融合。

（三）德國殘疾人無障礙社會環(huán)境

德國是最早開始營造無障礙環(huán)境的國家之一，無論是在法律法規(guī)層面還是設(shè)施層面都早已形成體系。德國《殘疾人公共設(shè)施、高齡者公共設(shè)施》規(guī)定了德國公共設(shè)施無障礙設(shè)計規(guī)范，確保殘疾人在一個人的情況下能便利使用。《殘疾人平等法》對德國公共設(shè)施的設(shè)計和建設(shè)，提出了無障礙的硬性指標，并以現(xiàn)金補貼形式鼓勵非公共設(shè)施無障礙改造。除了中央政府制定的統(tǒng)一法律條款之外，德國各個州還會制定獨立的建筑法規(guī)，規(guī)范無障礙環(huán)境的建設(shè)和無障礙設(shè)計的使用情況。

德國無障礙社會環(huán)境的建設(shè)可以細分為物質(zhì)環(huán)境無障礙、信息交流無障礙和人文環(huán)境無障礙三個方面。在公共建筑方面，德國新舊建筑均按照無障礙設(shè)計評價體系，修建無障礙基礎(chǔ)設(shè)施。在工作環(huán)境方面，工作場所的無障礙化在避免二次傷害的同時，穩(wěn)定殘疾人就業(yè)崗位。信息交流無障礙主要服務(wù)對象是視力和聽力有缺陷的殘疾人，德國政府為其免費提供助聽器、手語翻譯等專項服務(wù)，為其社會融入創(chuàng)造條件。

德國建立了一套無障礙設(shè)計的評價體系，對無障礙設(shè)計和無障礙改造提供標準和依據(jù)。德國標準化協(xié)會（DIN）制定了以殘疾人為主要服務(wù)對象的無障礙設(shè)計的專業(yè)化評價指標DIN18024，力求為殘疾人出行提供真正的便利和安全。

三、中國殘疾人社會融合的經(jīng)驗借鑒

（一）建立現(xiàn)代殘疾觀和“社會融合”的建制理念

以德國為鑒，首先，對于殘疾人本身概念的認識，要從現(xiàn)階段的單一醫(yī)學(xué)鑒定區(qū)分的認識轉(zhuǎn)變到對殘疾人概念多方位、多學(xué)科的全面認識。不應(yīng)只停留在關(guān)注殘疾人身體或心理缺陷，而是要與世界接軌，用“生物—心理—社會”的綜合模式定義殘疾人，即殘疾不僅是個人生理和心理缺陷，還在于社會環(huán)境的影響。其次，要樹立社會因素。相較于殘疾，殘疾人面臨更大困難的主要原因在于現(xiàn)代殘疾觀。正是因為不正確的社會態(tài)度和支持力度不足的殘疾人社會政策以及社會力量，才導(dǎo)致殘疾人的社會排斥問題。最后，借鑒德國促進殘疾人社會融合的制度設(shè)計理念，將我國殘疾人相關(guān)的保障機制與“社會融合”相結(jié)合，建設(shè)“發(fā)展型”殘疾人社會保障制度[5]。實施注重勞動力恢復(fù)和技能提升的新型援助模式，重申殘疾人勞動價值，鼓勵其積極參與社會生活和工作。

（二）融合康復(fù)，重塑殘疾人生活希望

當(dāng)前，我國還沒有系統(tǒng)的殘疾人康復(fù)服務(wù)體系，我國殘疾人康復(fù)服務(wù)的供給和需求之間存在著較大的平衡問題，康復(fù)服務(wù)率僅為37.56%。以德國為鑒，制定殘疾人國家康復(fù)方案，構(gòu)建殘疾人康復(fù)服務(wù)體系；政府要聯(lián)合其他社會力量進行殘疾人康復(fù)需求調(diào)查，建立多種類、輻射廣的殘疾人康復(fù)設(shè)施和機構(gòu)，培育多方面專業(yè)性康復(fù)人才[6]。在社區(qū)內(nèi)建立社區(qū)康復(fù)醫(yī)院，發(fā)揮家屬和社區(qū)居民作用。因為社區(qū)是殘疾人主要生活的區(qū)域，并且我國相較于其他國家，社區(qū)具有強大的內(nèi)聚力和穩(wěn)定性，為社區(qū)康復(fù)服務(wù)奠定了良好的基礎(chǔ)。

（三）融合就業(yè)，完善殘疾人就業(yè)支持體系

針對我國殘疾人就業(yè)能力不足、就業(yè)途徑較少、崗位不穩(wěn)定等問題。

首先，需要在借鑒德國的基礎(chǔ)上，建立和完善包括能力支持、環(huán)境支持以及輔助支持在內(nèi)的殘疾人就業(yè)支持體系。就業(yè)能力支持包括康復(fù)治療和就業(yè)培訓(xùn)。為殘疾人提供側(cè)重點不同的技能培訓(xùn)和康復(fù)治療。其次，政府和企業(yè)需要為殘疾人創(chuàng)造一個公平、包容、和諧的就業(yè)環(huán)境。支持政府制定、完善殘疾人就業(yè)政策和倡導(dǎo)無障礙環(huán)境常態(tài)化；企業(yè)要降低殘疾人就業(yè)門檻、為殘疾人提供特定就業(yè)崗位。最后，輔助支持包括就業(yè)服務(wù)、無業(yè)保障和就業(yè)服務(wù)三個方面。建立就業(yè)服務(wù)中心，無償為殘疾人提供職業(yè)介紹、能力評定以及就業(yè)政策宣傳等服務(wù)；建立殘疾人動態(tài)就業(yè)跟蹤機制，確保就業(yè)殘疾人持續(xù)就業(yè)，未就業(yè)殘疾人基本生活得到保障。

（四）融合無障礙，實現(xiàn)無障礙常態(tài)化

實現(xiàn)無障礙常態(tài)化是促進殘疾人社會融合實現(xiàn)的外部推力。“無障礙”的意義不僅便利殘疾人出行，更重要的意義在于營造一個包容平等的社會環(huán)境。我國2012年才頒布首個關(guān)于“無障礙”的單獨法律條例——《無障礙環(huán)境建設(shè)條例》。至今很多省市還沒有關(guān)于無障礙環(huán)境的專項立法，進一步導(dǎo)致了我國無障礙設(shè)施普遍率低、被占用、信息交流無障礙缺失、無障礙軟環(huán)境未形成等問題。借鑒德國經(jīng)驗，中國無障礙常態(tài)化建設(shè)可著力做好以下幾點：一是健全無障礙環(huán)境建設(shè)長效工作機制。提高無障礙環(huán)境相關(guān)法律立法層次，要求各省市建立無障礙專項法律和專項管理機構(gòu)[7]；二是制定具有本國特色的無障礙標準化體系，以規(guī)范新老建筑無障礙設(shè)施的設(shè)計、建設(shè)和改造；三是推進針對聾啞殘疾人的語音播報和手語翻譯的政務(wù)和社會服務(wù)新形式，加大免費助聽器、手語教育以及特殊學(xué)校的投入力度，建立信息無障礙；四是在《無障礙環(huán)境建設(shè)條例》中新增人文環(huán)境無障礙法律條款，對損害、占用無障礙設(shè)施的個人和企業(yè)處以嚴厲的懲罰。

殘疾人社會融合的實現(xiàn)需要社會各界的協(xié)同努力，各支持主體以推動殘疾人社會融合為目標，構(gòu)筑殘疾人社會支持網(wǎng)絡(luò)，為殘疾人在康復(fù)、就業(yè)、無障礙環(huán)境、教育等方面的社會融合提供支持和幫助。