淺談基層城管執法現狀、存在的問題及對策

文/薛國榮

一、城市管理中城管執法的現狀

（一）城管執法所從事的職責

城市管理行政執法是指在城市行政管理過程中，城市管理行政主體為履行行政管理職能，按照法律、法規的規定，對行政相對人采取的具體影響權利義務，或者對行政相對人的權利義務的行使和履行情況實施某種監督檢查的行為[1]，具體體現在處理違反城市規劃中的違法用地、違法建設、違反市容市貌環境衛生要求以及破壞市政公用設施等治理問題。目的是維護城市管理的秩序、創造良好的城市環境，從而有力地推動城市經濟與社會的發展，促進人與環境和諧共存。

（二）基層城管執法的現狀

1.文明執法常被曲解

文明執法與嚴格執法之間本不應該有矛盾，文明執法就應該是嚴格依法執法、熱情服務，執法的文明更應體現在嚴格依法、依規、依照程序處理違法違規問題，即應用法律條款執法程序和準確使用行政處罰自由裁量權[2]。在執法過程中要以親民為首要原則，盡量避免和市民發生沖突，但是在輿論的壓力下，當下的城管執法已經變得有些手足無措，時常出現曲解文明執法的內涵的情形，卑躬屈膝有之，違心賠笑有之，鞠躬執法、眼神執法、靜坐執法、鮮花執法、下跪執法、碰瓷執法，各種奇葩的柔性執法方式不斷涌現[3]。

2.執法體制長期混亂

我國現行縣（區）級城管執法機構屬于地方縣（區）政府的執法機構，到中央和省一級才將城管執法統一劃轉至住建部門。基層城管機構由于沒有主管部門，在實際運行中，必然會產生各種問題。

3.對城管執法工作的標準不一致

主要表現在管理要求與群眾需求存在標準不一致，經常存在相互抵觸和對立的現象。管理處在動態發展過程中，每一個城市有每一個城市的特色，不同時期有不同時期的要求，這樣必然造成標準不統一。

二、城管執法面臨的問題和困難

（一）體制機制不健全

1.專門性法律法規不健全

城市管理行政執法的前身是城建監察支隊（大隊）。當初成立城市管理綜合執法部門的指導思想是管理與執法分離，但現行的城市管理綜合執法是管理不綜合而執法綜合[4]。城市管理行政執法工作行使的是相對集中處罰權。城管執法基本上是“借法執法”。

到目前為止只有住建部出臺《城市管理執法辦法》，還沒有一部屬于城管部門的專用法律，國家層面并未以法律的形式明確規定城管部門的各項職責。在基層執法工作中，城管執法內容方方面面，包括市容市貌、環境衛生、戶外廣告、城市規劃、園林綠化、市政占道、公用設施、物業管理、物業維修基金管理等。沒有統一完善的體制保障，很難順利完成各項執法任務。

2.城市管理體制不健全

有的城市有市級城市管理局，但縣(區)級卻沒有成立相應的城市管理局，縣(區)級原城市管理行政執法局成為其他局的“打工仔”，名不正言不順。現有的縣(區)級城市管理行政執法局，沒有相應的主管部門，必然造成執法力度不足。許多城市仍然實行“一支隊伍管到底”的單純執法或“執法+環衛管理”的管理體制，城市管理部門職能相對單一，行政許可權與行政處罰權不統一，基層政府在城市管理中的基礎性作用得不到有效發揮。

（二）違法問題長期存在

由于國家社會保障體系還不健全，全國人口眾多，幅員遼闊，各民族的風俗習慣不同，占道擺攤是一種最簡單的經營方式，一種低門檻的謀生手段，因此占道擺攤必然長期存在。“兩違”問題在各地屢禁不絕并長期普遍存在。產生“兩違”的原因是違建戶的違法成本低，同時極少數群眾需求被忽視也是違法行為的助燃劑。有關部門對城市舊城改造、拆遷的監督力度不夠，有些人借助拆遷進行違法搭建。

（三）執法難的問題客觀存在

城管執法所面對的是社會上形形色色的特殊群體，執行的準則是群眾的切身利益，他們的生活水平、綜合素質、法律意識千差萬別。有的是特別強勢的房地產開發商，有的是法律意識淡薄或語言交流不方便的少數民族擺攤人員。在執法時常出現溝通不深入、方法簡單粗暴，必然會產生暴力抗法。而在暴力抗法發生時群眾一般對城管執法人員有偏見，造成執法難以順利完成。基層公安對城管的保障力度不足也是造成執法難的原因之一。

三、規范城管執法的策略

（一）建立一支職責明確、全面垂直的城管執法隊伍

全國人大常委會應適時出臺一部有關城管執法的法律，明確城管的主體資格。從法律上統一規范城管的職能職責、執法范圍、執法依據和執法程序。只有全面垂直了全國各基層城管，才能有統一的標準依據。在執行處罰案件中要嚴格按照自由裁量權的有關規定和《行政處罰法》的有關規定規范執法。做到流程的規范化和格式化，使整個案卷有統一的規范模式。在處理行政處罰案件時，嚴格按照先立案，立案審批后進行調查取證，告知當事人權利并制作現場勘驗筆錄、現場詢問筆錄，后進行案件集體評議；集體評議結論出來后，再出具行政處罰告知書并告知當事人有關權利；若符合聽證程序，再出具行政處罰決定書，當事人執行后，進入結案程序，結案后錄入網上政府信息公開平臺。

（二）創新管理執法服務模式，提升管理執法效能與水平

對“兩違”問題要形成高壓態勢，大力營造人人參與的治理模式，多部門聯合打擊，形成合力。對流動商販要管理服務相結合，疏堵結合，以疏為主，踐行“721”(即70%的問題用服務手段解決、20%的問題用管理手段解決、10%的問題用執法手段解決)及“8225”(即八個字：內強素質、外樹形象；兩立：立規矩、立標準；兩抓：抓落實、抓問責；五“化”：規范化、標準化、精細化、智慧化、人性化)工作法。徹底鏟除“耍特權”“抖威風”和“官本位”等封建腐朽思想意識，強化用法律知識、法治思維，進一步武裝頭腦，增強執法人員的業務素質，提高文明執法、規范執法行為，逐步規范整合執法隊伍，努力為城管人正名，改變當前人們心目中定格的城管“壞”形象。堅持樹立以人民為中心的發展思想，堅持人民城市為人民的理念，牢固樹立為市民服務的現代化城市管理服務理念。對多次不聽勸阻、暴力抗法的違法行為要嚴格處理，必要時請公安部門配合執法。

（三）建立長效監管機制，適當開放占道擺攤

隨著2020年我國要全面建成小康社會，社會保障體系越來越完善，人們的城市管理觀念不斷提高，群眾與執法者的關系不斷改善，占道擺攤要疏堵結合，在不影響城市正常運轉的情況下（不影響人行通道、消防通道、不占用盲道、不侵犯他人利益、確保交通秩序），可以適當開放一些擺攤的地方，引導擺攤有序經營。

（四）完善制度建設，提升城管隊伍的形象

執法人員必須取得執法資格證書后才能上崗執法，不斷完善行政執法全過程，嚴格遵守重大行政執法法制審核制度以及行政執法公示制度。在執法過程中時刻要求執法者文明執法、嚴格執法、規范執法。建立合理的城管績效考核。按照指標考核、公眾評議、正向激勵、察訪核驗的步驟考核隊員，使人人有危機感，工作既有壓力又有動力。在執法中能認真文明依法履職、加強內部管理、完善獎懲制度，建立公平競爭機制和優勝劣汰機制。

（五）充分完善公眾監督和舉報獎勵機制

通過宣傳城市管理法規、違法所產生的后果和危害性，使人人參與城市管理中，鼓勵新聞媒體對各種違反城市管理規定的問題進行曝光。使人們能對身邊的違法問題進行舉報，鼓勵市民舉報身邊正在建設的違法問題。撥打“12345”市民熱線，使正在進行的違法建設得到及時處理，把違法行為消除在萌芽狀態，從而獲得高效的執法效果。政府部門對舉報人保密并給予適當的獎勵。完善監督渠道，對執法者進行全方位的監督，使執法者不敢徇私枉法，確保城管執法公平、公正、公開。

四、結語

城管是城市管理中的一支重要隊伍，職能涉及方方面面，任務復雜繁重，面對各種各樣的問題，需要整合社會上的各種力量，單靠城管的力量遠遠不夠，因此要轉變思路，加強宣傳工作，喚醒市民踐行“城市是我家，管理靠大家”意識，倡導社會各界共同監督參與管理，倡導政府監管、市民監督、人人自管，要尊重市民對城管執法的知情權、參與權和監督權。搭建“共建、共管、共治、共享”的城市管理新格局，為創造一個優美宜居的環境做出應有的貢獻。