我國技能人才評價制度改革研究

文/胡載彬 劉翠偉

人才評價是人才發展機制建設的重要組成部分，是人才資源開發管理和使用的前提。建立科學的技能人才評價制度，對于加強職業技能培訓，提高勞動者素質，促進勞動者就業創業，激勵引導技能人才成長成才具有重要作用。當前，我國技能人才評價機制仍存在分類評價不足、評價標準單一、評價手段趨同、評價社會化程度不高、用人主體自主權落實不夠等突出問題，亟須通過深化改革加以解決。

一、社會發展迫切需要技能人才

（一）社會經濟發展對技能人才數量提出了新要求

當前，社會經濟發展對技能人才的需求日益強烈，一是走新型工業化道路，加快傳統產業的升級改造，迫切需要提升技能勞動者隊伍素質。二是加快發展以現代服務業為代表的第三產業，迫切需要一大批掌握現代服務技能的人員。三是發展低碳經濟和綠色產業，迫切需要培養一批相關領域的技能人才。

從供需缺口看，2019年～2035年我國技術技能人才的總量缺口區間為1246萬人～1402萬人，年均缺口在1300萬人左右。國務院辦公廳2019年發布的《職業技能提升行動方案》也提出，到2021年底技能勞動者占就業人員總量的比例達到25%以上，高技能人才占技能勞動者的比例達到30%以上。

（二）經濟結構轉型對技能人才素質培養提出了新要求

加快轉變經濟發展方式，關鍵是實現我國經濟由主要依靠增加物質資源消耗向主要依靠科技進步、勞動者素質提高、管理創新轉變，對加快培養高素質技能人才提出了新要求[1]。重點產業調整振興計劃的實施和戰略性新興產業的發展，急需一大批掌握精湛技能和高超技藝的技能人才作支撐。隨著產業升級和技術進步，特別是信息化、自動化技術的發展，具備高超技能、良好理論和技術知識素養、一專多能的高技能人才將成為技能人才隊伍的需求主體。

（三）人口規模和結構變化對技能人才培養提出了新要求

人口和勞動力的規模與結構變化對就業形勢產生深刻影響，對技能人才隊伍建設提出了新要求。未來10年乃至更長時間，我國人口老齡化程度提高，平均受教育年限延長，每年實際進入人力資源市場的新成長勞動力規模呈下降趨勢。同時，隨著工業化、城鎮化的推進，農村人口將加快向發達地區和城鎮轉移，我國經濟發展將更多依賴人口素質和勞動者技能的提高[2]。

二、我國技能人才評價制度改革發展

（一）我國技能人才評價制度現狀

國家對技能人才的培養提出了迫切的需求，這對技能人才的評價也提出了更高的要求。

從1994年起，我國開始實施國家職業資格證書制度以來，以職業活動為導向，以職業能力為核心，大力開展職業技能鑒定工作，初步建立了由初級、中級、高級、技師、高級技師五個等級構成的國家職業資格體系，構建了技術工人技能成長的發展通道。

（二）我國職業資格證書制度存在的問題

長期以來，國家職業資格證書制度為我國的人才評價體系作出了積極貢獻，推動了社會經濟的不斷發展。但是當前，我國職業資格證書仍存在制度執行力度不夠、管理機制不完善、考核標準滯后等問題。由于職業資格證書種類不斷增加，導致考試混亂、證書濫發等亂象頻發，有些部門、地方和機構隨意設置職業資格，名目繁多、重復交叉。有些培訓機構隨意舉辦培訓班、認證活動，亂收費、濫發證，甚至假冒政府機構名義偽造證件等[3]。

（三）我國職業資格證書制度改革進程

為實施精準簡政放權，打破不合理的條條框框，砍掉束縛創業創新的繁文縟節，為市場增活力、為發展添動力，自2013年以來，人力資源和社會保障部牽頭組織協調減少取消職業資格許可和認定事項，先后分七批取消了434項職業資格，占國務院部門設置職業資格總數的70%以上。2019年1月人力資源和社會保障部向社會公布了國家職業資格目錄，實行清單式管理，目錄共包括139項職業資格，其中技能人員職業資格81項（含準入類5項，水平評價類76項），專業技術人員職業資格58項（含準入類35項，水平評價類23項）。

為進一步深化改革，從2020年1月起，除與公共安全、人身健康等密切相關的消防員、安檢員等7個工種依法調整為準入類職業資格外，其他水平評價類技能人員職業資格全部有序退出國家職業資格目錄，不再由政府或其授權的單位認定發證。同時推行職業技能等級認定制度，制定發布國家職業標準或評價規范，由相關社會組織或用人單位按標準依規范開展職業技能等級評價、頒發證書。

三、職業技能等級認定制度

（一）建立職業技能等級認定制度的探索

2019年8月，人力資源和社會保障部印發的《關于改革完善技能人才評價制度的意見》指出，按照“放管服”改革要求，建立更加符合市場經濟體制需要的技能人才評價制度，更好地支持技能人才隊伍建設。

建立并推行職業技能等級認定制度，由用人單位和社會培訓評價組織按照有關規定開展職業技能等級認定。符合條件的用人單位可結合實際面向本單位職工自主開展職業技能等級認定服務，社會培訓評價組織可根據市場和就業需要，面向全體勞動者開展。職業技能等級認定要堅持客觀、公正、科學、規范的原則，認定結果要經得起市場檢驗、為社會廣泛認可。

實行職業技能等級認定后，對技能人才隊伍建設、培養培訓、選拔使用、表彰激勵都會起到積極作用，也能為技能人才成長成才提供更加廣闊的天地。今后政府部門將繼續完善宏觀管理、標準構建、組織實施、質量監管、服務保障等工作體系，形成有利于技能人才成長和發揮作用的制度環境，促進優秀技能人才脫穎而出，為經濟高質量發展提供支撐。

（二）建立職業技能等級認定制度的重要舉措

1.建立健全評價標準，完善標準開發機制。國家確定職業分類，依據職業分類，建立由國家職業技能標準、行業企業評價規范、專項職業能力考核規范等構成的多層次、相互銜接的職業標準體系，作為開展技能人才評價的依據。職業技能等級認定要依據國家職業技能標準或行業企業評價規范組織開展，并推動成熟的行業企業評價規范上升為國家職業技能標準。同時要繼續完善標準開發機制，行業企業評價規范由行業組織和用人單位參照《國家職業技能標準編制技術規程》開發。

2.合理確定技能等級，優化評價方式方法。企業可以根據實際需要，在國家標準初級工、中級工、高級工、技師和高級技師五個等級分類基礎上，在相應的職業技能等級內劃分層次，或在高級技師之上設立特級技師、首席技師等，拓寬技能人才職業發展空間。用人單位和社會培訓評價組織可結合實際，按規定綜合運用理論知識考試、技能操作考核、業績評審、競賽選拔、企校合作等多種鑒定考評方式，克服唯學歷、唯職稱、唯論文傾向，提高評價的針對性和有效性。用人單位、技工院校堅持就業導向，自主開展職業技能等級認定，或委托社會培訓評價組織進行職業技能等級認定[4]。

3.實行分類評價，突出品德、能力和業績評價。完善評價內容和方式，強調突出品德、能力和業績評價，同時根據不同類型技能人才的工作特點，實行差別化技能評價，靈活運用多種評價方式和手段。對知識技能型人才的評價，要圍繞高新技術發展需要，突出掌握運用理論知識指導生產實踐、創造性開展工作要求。對復合技能型人才的評價，應根據產業結構調整和科技進步發展，突出掌握多項技能、從事多工種多崗位復雜工作要求。

4.轉換政府部門職能，加強監督管理。明確政府、市場、用人單位、社會組織等在人才評價中的職能定位，建立權責清晰、管理科學、協調高效的人才評價管理體制，加強監督管理，推動政府職能轉變。

（三）建立職業技能等級認定制度的重要意義

1.讓政府回歸本位，減少準入和評價證書。政府該管的管，不該管的放給市場去調節。這對于優化政府機構設置，理順政府職能，進一步推行簡政放權、放管結合具有重要意義。

2.增強企業自主性和靈活性。職業資格評價改為職業技能等級認定，改變了發證的主體和管理服務方式，主要是實行“誰用人、誰評價、誰發證、誰負責”，真正發揮用人主體的作用，增強了企業自主評價的主動性、針對性和靈活性。

3.有利于降低企業門檻，增強企業活力。對于大部分企業的工作崗位，并不需要持證上崗。對于需要持證上崗的崗位，交給企業進行技能等級準入和評價，用人單位、員工通過市場調節的無形之手，實現自我調節和優勝劣汰，這種基于市場機制的競爭，遠比行政審批更具有活力。

4.減少權利尋租，遏制腐敗。有行政的地方就有權利，有權利的地方就有利益，利益滋生腐敗，減少不必要的職業資格證書，從源頭上剪斷了權利的尋租，遏制了腐敗，凈化了社會環境，也推動了社會進步[5]。

四、結論

我國經濟結構轉型、深化供給側改革以及人口結構變化等都對技能人才特別是高技能人才提出了迫切需求，這對加強我國技能人才評價制度建設也提出了新的要求。長期以來，職業資格證書制度作為我國技能人才的重要評價制度，在促進人才隊伍建設方面發揮了重要作用，但是也存在諸多問題，探索職業資格證書制度向職業技能等級認定制度轉變的改革之路，通過建立健全評價標準、優化完善評價方式、突出分類評價標準、加強政府監管等多措并舉，充分發揮政府、企業和社會組織在人才評價工作的積極作用，對于優化我國技能人才評價機制建立、促進我國技能人才隊伍建設、推進我國產業升級和高質量發展具有重要意義。