政府機構改革部門預算項目支出績效評價研究

李新成（高級會計師）（國家市場監管管理總局 北京 100820）

一、引言

深化政府機構改革是我國政治體制改革的重要組成部分。政府機構改革通過撤銷、合并、重組等形式構建系統完備、科學規范、運行高效的政府職能體系，統籌推進“五位一體”總體布局，協調推進“四個全面”戰略布局，實現國家治理體系和治理能力現代化。政府機構改革，本質上是政府職能合并同類項，整合散落在各個部門的特定職能，形成相關職能領域的大部制體制模式，實現一類事項由一個部門統籌、一件事情由一個部門負責。財政是政府機構改革落地的重要保障，是國家治理的基礎和重要支柱。預算是推動政府機構改革的財經基礎，是政府活動和宏觀政策的集中反映。預算績效管理規范著政府行為，是推動財政資金聚力增效、提升政府效能、增強政府公信力執行力、提高人民群眾滿意度的有效途徑，也是優化政府內部資源配置、提高公共服務質量與管理水平的重要舉措。項目支出是政府機構為完成特定的工作任務或事業發展目標，在基本支出以外，財政預算專項安排的支出。項目支出按部門職能核定，經費體量一般較大。加強項目支出績效管理，是提高財政資源配置效率和使用效益的重中之重。

黨的十八大以來，我國已逐步建立以項目支出為主的一般公共預算績效管理體系，并延至全面實施預算績效管理。黨的十九大報告提出，要加快建立現代財政制度，建立全面規范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理。隨著預算績效管理改革廣度和深度的不斷推進，2018年9月，中共中央、國務院印發《關于全面實施預算績效管理的意見》，2020年2月，財政部印發《項目支出績效評價管理辦法》 （財預 ［2020］10號），績效評價常態機制基本建立。績效評價是考量政府機構預算項目支出管理水平的重要手段和標尺，績效評價指標的合理選取與權重分配是有效實施預算項目支出績效管理的前提和關鍵。

政府機構改革，是一個平穩有序推進的過程。一般情況下，機構改革過渡期內，涉改部門的必要經費開支仍在原部門預算指標列支。涉改部門“三定方案”確定后，按照基本支出“隨人走”、項目支出“隨事走”的原則重新核定財政經費預算指標。改革后的政府機構，在預算中結合新部門職責，對項目進行完善調整與整合歸并，必然會涉及到確定新的項目績效評價體系，其中績效評價指標的選取尤為關鍵。加強對機構改革后的部門預算項目支出績效評價，就要依據設定的績效目標，對項目支出的經濟性、效率性、效益性和公平性進行客觀、公正的測量、分析和評判。

二、政府機構改革部門預算項目支出績效評價面臨的困境

（一）績效評價目標設定有一定的模糊性

機構改革部門預算項目支出績效評價目標，因機構重組需要長時間磨合，短期內很難與政府履行職責、行政事業發展計劃緊密結合，難以做到與未來的國民經濟和社會發展規劃高度匹配，在一定時期內只能是向預期要達成產出和效果的評價目標去努力。項目支出績效評價目標本應與年度預算資金規模相匹配，明確支出的范圍、方向、效益和效果，從數量、質量、成本和時效等方面進行細化。但初建期的政府機構不太可能一蹴而就地建立“預算編制有目標、預算執行有監控、預算完成有評價、評價結果有反饋、反饋結果有應用”的全過程預算績效管理機制，實現預算績效管理與預算編制、執行、監督的有機結合，項目支出績效評價目標設置難以確定。由于項目支出績效評價得分結果與績效目標完成情況直接相關，機構改革的政府部門在設定績效目標時，在既定財政經費情況下，停留在是否按計劃完成任務上，而沒有將工作重點放在效益和效果方面。面對新機構新事務，調查研究和科學論證并不充分，對項目管理很難把握資金規模是否過大或過小、績效目標是否過高或過低，初建的政府部門自然而然會把績效目標或者績效指標編定的低一些，這樣目標更容易完成，績效評價得分也會高一些。而這是對項目績效管理的意義認識不清，局限在財政經費執行率上，束縛在財務指標上。這些模糊理解使得項目支出績效評價目標管理難以發揮在預算管理中的作用。

（二）全過程績效管理有一定的割裂性

績效管理不是靜止的，而是動態的、全過程的。全過程預算績效管理采取的是以財政支出結果為導向的預算管理模式，要在預算編制、執行、監督的全過程中關注產生和效果。然而，機構改革部門對于事前、事中的績效情況考慮較少，事前評價和績效跟蹤相對薄弱，更多精力集中在事后評價上，用事后評價代替了績效評價，沒有形成項目支出全過程績效閉環管理。機構初建期，主要是對預算資金支出結果的概括性評價，更多關注項目支出的產出和效果的經濟性、效率性和效益性，很少從預算運行的整個環節去統籌考慮。在對項目支出績效評價目標運行情況和預算執行情況進行跟蹤管理時，由于無法得到全過程支出各個環節的結果，致使很難及時發現績效運行目標與預期目標發生偏離的跡象。機構改革部門項目支出的績效評價指標中缺少預算編制環節的指標，績效關口后置不能突出績效導向，不能從源頭上提高預算決策的科學性和精準性，做不到推進事前績效評估。缺少預算執行環節的指標，無法加強過程監控，很少關注到預算執行的序時進度與績效目標的實現程度，無法在事中績效評估中發現問題并及時糾正，更無法按誰支出誰負責原則進行追責。機構改革部門過多地執行決算環節的績效評價，忽視或是割裂了預算編制環節和預算執行環節的績效評價。

（三）績效評價指標選擇有一定的粗略性

預算項目支出績效評價以健全的績效評價指標體系為依據，指標的選取和占比的敏感性和不確定性直接影響評價結果的真實性和客觀性?！俄椖恐С隹冃гu價管理辦法》（財預［2020］10號）雖然健全了績效評價體系，完善了績效評價指標、標準和方法，提高了績效評價的科學性，增強了績效評價結果的約束力，建立了責任追究機制，但也留下了較大的自由選擇空間。機構改革部門在選取項目支出績效評價指標時，主要依賴財務人員，領導干部和業務人員很少參與，而財務人員難以充分了解和掌握國民經濟的運行態勢、所在單位的發展情況和預算項目的基本特征，對項目指標的選取過多依靠主觀經驗，評價指標體系結構會顯得比較粗略，口徑上下不太統一，維度比較寬泛，過多地采用財務中性指標。指標設計籠統導致績效工作形式化，難以精確地衡量機構改革部門職能的履行程度和支出情況，不能對項目支出從不同具體方面作出公正客觀的評判。

（四）績效評價結果有一定的主觀性

機構改革部門受組建時間短等因素影響，在各項制度改革不完善的情況下，項目支出績效評價結果較多停留在反映情況、發現問題、完善制度方面，尚未與財政支出科學化、管理精細化有機聯系起來。評價報告表述避重就輕，結果應用流于形式。在績效評價實際工作中，由于基礎資料準備不足和評價方法運用不當從而影響評估結果、限制報告使用的情況時有發生?？冃гu價人員本身可能理論知識豐富，但實踐經驗缺乏，在評價項目支出實際問題上，專業判斷可能帶有較強的主觀性，不能充分履職盡責進行公允評價，降低了結果的客觀公正性。機構改革部門項目支出績效評價表的賦分標準表述較為模糊，分值選擇跨度大，各個指標的權重分配也有很強的主觀目的性，評價結果很難保證客觀公正。很多情況下，績效評價在得到結果評分后就提前終結，后續項目支出管理改進支持力度不足，違背了績效管理的根本目的。

三、完善政府機構改革部門預算項目支出績效評價的對策

（一）明確項目支出績效評價目標

明確績效評價目標是績效管理體系的第一個關鍵步驟，是支持后續績效跟蹤評價的重要基礎。機構改革部門行使著國家行政職權，組織、管理、監督國家各項行政事務。預算項目支出績效評價目標要符合國民經濟和社會發展規劃、部門職能和事業發展規劃，結合機關重組歷史沿革與職能整合，緊緊圍繞預算項目支出范圍和方向進行定位，準確設定績效內容、績效指標和績效標準，真正體現預算資金計劃在一定期間內產出的效益和效果。指向明確下，要對項目支出績效評價目標從數量、質量、成本和時效等方面進行分級分檔式細化。項目支出績效評價目標要和政府改革機構年度計劃相對應，與預算資金量相匹配。在組建初期，績效評價目標設置不宜過高，否則會影響績效評價效果。完成過渡期后，績效評價目標設置不要過低，否則會影響項目資金安排。項目支出績效評價是一個系統、全面反映整體概況的過程，設置好事前、事中、事后評價目標也是必不可少。

（二）重構項目支出績效評價體系

機構改革部門要以預算管理與績效管理一體化為思路，結合部門職能特點與工作部署，逐步改善預算管理流程，優化預算項目支出績效評價體系。績效評價體系構建的前提與重點是績效指標的設置與權重分配。政府機構改革部門要以“三定方案”為綱，并結合預算管理流程多環節的特點來制定預算項目支出績效評價指標。設計指標時要注重可操作性，統籌預算編制、預算執行和決算監督三個環節，兼顧平衡效益與效率權重。效益指標根據經濟性原則評價機構改革部門在成本降低方面所作出的努力及效果，旨在節約開支、降低成本，指標可設計為人均成本指標、單位成本指標、資金轉化比率、人員成本與公用成本比率等。效率指標根據效率性原則評價財政資金投入資源是否得到充分利用，即投入與產出的比率，指標可設計為實際完成率、完成及時率、平均事件處理時間與事件應急反應速度等。項目支出績效評價指標的設計，應合理分配定性、定量指標，以定量為主、定性為輔，盡量量化考評，利于比較、綜合、分析、評價。以支出目的為依據的定性指標，可以對項目給予總體的考評。要設計事前績效評價體系，將績效關口前移，提高部門預算項目支出編制的精準性與科學性。要設計事中績效評價體系，關注預算執行的序時進度與績效目標的實現程度，做到及時發現問題、查找原因并糾正。要收攏設計好事后績效評價體系，客觀準確評判部門預算項目支出最終在總體上是否真正落地見效。合理完善的績效指標體系是做好全面實施預算績效管理工作的基礎。預算項目支出績效評價體系要在實踐中不斷驗證和完善，形成可比較、可測量、可評價、可公開、可報告的標準體系，清晰明了地反映績效目標實現結果，真實客觀地形成反饋、整改、提升績效的良性循環。

（三）整合項目支出績效評價共性指標

機構改革部門在預算中要結合新部門的業務特征，對項目支出進行整合歸并，歸集共同共有指標，使之更直觀、集中地反映履職效率與效益。機構改革前后，部門職能有所不同，預算項目不再是簡單的相加，績效指標也不能簡易的羅列。機構改革部門要增強支出責任和效率意識，提高資金使用效益、效率與效果，在實踐應用的基礎上創建符合項目支出特點的績效評價共性指標，以提升預算管理水平。機構改革部門在制定項目支出績效評價共性指標時，應參照以往實施的績效評審、跟蹤和評價的項目，同時考慮現部門項目支出績效評價特點。首先，對原轉隸部門預算項目的功能進行梳理，明確資金性質、預期投入、支出范圍、實施內容、工作任務、收益對象，對比、分析、整合同類或相似項目功能。其次，依據同類項目功能特征，預計出項目實施在一定時期內要達到的產出和效果，確定項目要達到的績效目標，并擇選出共同的定性和定量指標。再次，在實際應用中關注共性指標的合理性，確保共性指標中定性可衡量、定量能量化，并不斷進行優化調整。因具體績效評價項目對象不同，在共性指標的選取中要明確績效評價對象的具體特征、與預算目標結合狀況、與預算定額匹配標準，反映部門職能要求及未來發展規劃，做到在一定時期內可實現、可衡量。共性指標是基礎性指標，許多支出項目可以共用，為提高績效評價的客觀性和準確性，建立共性指標體系時，要在實際工作中收集數據，在不同項目間橫向比較共性指標的差距，發現問題，查找原因，調整修改，將績效評價關口不斷向事前和事中前移，不斷降低績效評價成本。

（四）加強項目支出績效評價全過程管理

項目支出績效評價目標管理為全過程預算績效管理奠定了基礎。機構改革部門項目支出很復雜，從相關項目資金預算的編制、執行到決算，環環相扣，互為促進，互相驗證。預算編制通過預算執行加以驗證，預算執行結果形成決算，決算形成反饋，為全過程績效管理提供評價基礎。2019年政府會計制度全面實施，采用權責發生制容易核算政府運行成本，為全過程預算績效管理進行定量評價提供了數據保障，使得事前、事中、事后評價切實可行。預算編制事前評價，是整個績效評價的起點，應以定性評價為主，做到立項規范、績效目標合理、績效指標明確。預算執行事中評價，是預算執行過程的評價，監督預算收入與支出是否按計劃執行，執行中是否存在問題，有問題是否及時反饋。事中評價應將定性評價與定量評價相結合，做到管理制度健全、資金使用合規，著重關注預算收入完成率、預算支出執行率等指標。決算收口事后評價，是預算工作的全面反映，是對整個預算流程的總結與反饋，主要關注項目支出目標完成度、目標完成效果。

四、結論

政府機構改革部門是伴隨著深化機構和行政體制改革應運而生的，在國家治理體系和治理能力現代化的大背景下，作為財政資金占比較大的項目支出利用效率是其履職盡責的重要保障。由于屬于新生部門，機構改革部門面臨重組環境的巨大挑戰，對定位不清、拿捏不準的預算項目支出在管理上稍顯困頓，項目支出績效評價出現目標設定模糊、全過程管理割裂、指標選擇粗略、評價結果主觀等困境在所難免。因此，機構改革部門優化項目支出績效評價體系勢在必行。明確績效評價目標是關鍵的第一步，設立評價體系、建立模型是具體舉措實施的藍圖，合理指標選定和權重分配是操作執行的保證，全過程管理是評價結果質量的基礎。政府機構改革部門積極推進項目支出績效評價，充分發揮國家治理能力順暢實現的財政基礎保障，是適應績效預算改革的需要，將能使之迎接經濟新常態發展的更大的挑戰，保證國家治理體系有效運行。