政府會計制度改革下高職院校的財務風險及防控策略

游俊紅（高級會計師）（福建體育職業技術學院財務處 福建福州 350003）

近年來，國家對高等教育事業的發展高度重視，高職院校作為高等教育的一個重要分支，在對人才、特別是技能型人才的培養上發揮著巨大作用，這與財政資金的投入、多樣化的經濟來源渠道都有著密切的聯系，但隨之而來的是財務風險也日益凸顯。2017年財政部印發《政府會計制度——行政事業單位會計科目和報表》，并于2019年1月1日起正式實施，是對政府會計標準體系的一次重大改革。政府會計制度改革背景下，高職院校的財務核算內容也發生了諸多變化，原有的財務管理措施已不能滿足對高職院校財務風險的管控，有待進一步建立和完善。同時，高職院校的發展在很大程度上依賴于政府投入的資金，以保證其教學、科研活動的順利進行。為保證財政資金得到合理使用，也需要高職院校建立一套科學的內部財務風險防控體系，有效規避財務風險。

一、高職院校財務風險的成因

高職院校不以盈利為目的，長久以來依托于財政資金而運行。2014年，國務院發布《關于加快發展現代職業教育的決定》，2015年教育部編制了《高等職業教育創新發展行動計劃（2015—2018年）》，對加快發展現代職業教育進行了全面部署，強化內涵發展、創新發展。近年來，在擴招等政策的影響下，許多高職院校大肆擴張舉債辦學，而財政資金遞增有限且指定用途，高職院校的事業收入、經營收入增長緩慢，與校園的擴建速度無法實現同步上升，造成了高職院校沉重的債務負擔，面臨著巨額的償債風險，使得社會各界日益重視對高職院校財務風險和風險管理的研究。

本文認為高職院校財務風險形成的主要原因包括：管理層對財務風險的認識不足，盲目決策；內部控制體系及財務管理制度不健全；高職院校獨立法人地位所享有的權利和所承擔的責任不匹配；生源市場競爭激烈，學費收入難以穩步上升，自身缺少資金再生能力；各校盲目攀比，定位不準；政府投入有限或投入結構不合理致使學校發展資金不足而舉債經營；缺少專業融資人才，缺乏還貸機制；財務管理理念及方法落后等，上述因素相互影響、相互作用。

二、高職院校財務風險的類別

高職院校面臨的財務活動日趨復雜，引起財務風險的因素無處不在。本文認為高職院校的財務風險主要包括以下幾種：一是財務管理風險，即治理結構不科學、財務目標與學校目標沒有有效鏈接的風險；二是運營風險，即日常財務活動中收入、預算、支出三個重要領域的風險；三是債務風險，高職院校為了提升自身的教學質量和規模舉債擴張，增加了擴張中的償債風險。

2017年，美國COSO管理委員會發布了新版風險控制框架（ERM框架），其核心內容為：治理和文化；戰略和目標設定；績效；審查與修訂；信息、溝通和報告。本文以ERM框架的核心內容為導向，以F學院為例，對其在政府會計制度改革下的財務管理框架進行梳理分析，指出F學院應優化管理機制、實行戰略目標管理，從學校財務活動所涉及的重要領域中識別出財務風險點，并提出防控策略。

（一）政府會計制度改革下，高職院校的管理機制對財務風險的影響

2017年版ERM框架核心五要素中，第一要素是“治理與文化”，強調了組織風險管理的重要性和監督責任，以及組織對主體風險的理解，因此，高職院校財務治理與文化對財務風險的影響，可以從其管理機制來分析，主要體現在以下幾方面：

1.財務風險管控的主體責任不清晰。F學院實行的是黨委領導下的校長負責制，重大經濟事項必須經過校長辦公會審議再上黨委會決議。但實際上，F學院黨委會成員和校長辦公會成員相互重合、權力重疊且議題內容相同，這就使得F學院的財務決策權、監督權和執行權沒有實現有效分離。

2.管理層缺乏財務風險控制意識。F學院雖設立了重大財務問題集體決策制度、財務信息公開制度，但在執行過程中存在偏差，如有些重大財務問題的集體決策過程流于形式，或者雖經決策，但對于一些專業性較強的業務支出，未經專業機構的可行性論證，因而在執行決策后沒有達到應有的效果和實現預期的目標，造成了資金使用效率低下。此外，財務信息公開制度形同虛設，缺少群眾監督。

3.未設立內部監督機構。高職院校設置內部審計部門，是對財務風險的有力監督。F學院沒有設置內審機構，只是根據上級主管部門的要求聘請外部審計機構進行了一些專項審計，日常財務風險缺少監督。

（二）財務戰略與學校整體戰略目標是否一致的風險

“戰略和目標設定”是整個風險管理的起點，在2017年版的ERM框架中特別強調了在戰略規劃過程中風險管理、戰略和目標設定是緊密聯系的。

財務戰略，是高職院校整體戰略的核心組成部分，主要考慮資金使用和管理的戰略問題和財務領域全局的、長期發展方向的問題。高職院校的發展規模、質量及整體戰略的實現都要有與之相適應的財務管理體制，這就要求財務戰略必須從財務出發，分析內外部環境因素的變化，調整和創新金融資源配置模式，研究分析融資渠道和方法、融資風險和成本、合理使用資金、優化理財行為等，制定資金流動總體和長遠的規劃，為高職院校的整體戰略服務。

目前，大多數高職院校對整體戰略還處于規劃階段，在規劃過程中缺少與財務部門的有效溝通，忽略了規劃實施過程中存在的財務風險。如F學院規劃設立新校區，這期間進行了實地考察，對招生規模、課程設置等進行了規劃，力爭上升為本科院校，但對于是否盲目擴張、財務資源是否豐富、舉債后資本結構是否合理、是否可控等都未進行可行性論證，有可能產生的財務風險會影響學校整體戰略的實施。因此，戰略規劃與財務的脫節，將導致財務戰略失去方向，戰略目標難以實現。

（三）高職院校的運營風險，即財務活動領域的風險

高職院校的財務活動主要體現在預算、收入、支出這三個領域，以下對這三個領域財務活動的風險點進行梳理。

1.預算管控體系不完善。建立健全預算管理制度有利于提升高職院校財務預算控制的安全性和效率性，也是實現預算控制與戰略發展目標相一致的重要環節，是高職院校最為核心的財務管理手段。目前，F學院在預算管理方面存在多種風險因素，如預算編制方法不科學，預算業務流程方面存在預算執行和控制不嚴格、預算調整程序不規范、項目立項沒有進行充分的可行性分析，預算資金的執行進度緩慢，資金投入缺乏績效評價，產出效益不高等。

如預算執行方面，2016—2019年，F學院結存財政資金分別為3 309.24萬元、2 140.92萬元、2 011.20萬元、2 161.59萬元，均為專項業務費及政府采購項目。由于責任部門執行緩慢，致使2019年專項結余資金中有1 600多萬元在2020年2月被財政收回，分別為2020年1月已簽定的采購合同623.43萬元、慕課建設和校園智慧化建設532.98萬元以及正在進行中的項目443.59萬元。由于歷年有結余，財政部門判斷F學院資金充裕，因此2020年不予下達專項經費，使得F學院在財政資金短缺2 000多萬元的情況下，還要支付已簽訂合同資金1 156.41萬元。F學院由于沒有及時執行預算，造成了2020年度資金嚴重不足的風險。因疫情原因，F學院不但要保證防疫防控經費，還因為沒有開學而必須退還住宿費，這些預算外支出，更是加劇了F學院資金短缺的風險。

2.收支管理制度存在的風險。高職院校財務風險管理的重要環節之一在于建立一套行之有效的收支管理制度，從而對風險進行有效監督和控制。收入是高職院校財務活動的源泉，F學院收入的風險點在于：

表1 2016—2019年高職高專學校教育經費結構表 單位：千元

（1）收入結構有待優化。《中國教育經費統計年鑒（高職高專學校）》（2016、2017、2018）的統計數字顯示（詳見上頁表1），高職院校的主要經濟來源依然是財政資金和學費收入，自籌收入能力不足，難以滿足學校的發展需求，收入結構不合理。

（2）收費項目未按規定審批、報備和公示，存在收費不合理的風險。如高職院校各類服務性收費、培訓班收費。2018年，審計機關在對F學院進行全面審計時指出，F學院未經有關部門批準，違規收取139萬多元的培訓費，責令其退還并處以罰款。

（3）非稅收入未及時上繳財政專戶，國有資產出租、出借收入未及時繳納稅款。2018年末，F學院應繳未繳學費、住宿費等非稅收入73萬元，審計部門提出F學院違反了《中華人民共和國預算法》第四十六條，未將應當上繳的預算資金及時、足額上繳國庫，并提出了及時上繳的整改意見。

（4）在支出管理方面，風險點主要在于：首先，未建立科學的經費支出管理制度，存在著核算不嚴、某些項目超預算列支的風險。其次，專項資金挪作他用，科研經費使用隨意，存在利用虛假發票報銷私人費用的風險。最后，財務部門存在“事后審核”和“形式審核”現象，對經費使用的效益性、真實性審核力度較弱，容易出現違規支付的風險。

3.資產管理存在的風險。資產管理的風險包括兩方面，一是貨幣資金風險，即流動資產風險，主要表現在是否全面規范地建立貨幣資金管理制度、票據管理制度、網銀、印鑒、往來款管理制度，風險點主要為現金隨意借支，空白支票和銀行預留印鑒由一人保管，U盾、網銀密碼沒有分別授權，校內外投資未嚴格按照程序報批，往來款掛賬較多等。二是固定資產風險，包含兩個方面：（1）固定資產采購風險，高職院校規模的擴大，最直接的體現就是固定資產大幅增加，但管理措施沒有同步更新，存在資產管理體系不完善、管理較為混亂的局面，導致資產重復購置、利用率低、流失嚴重，甚至長期閑置。（2）固定資產投資風險，是指對教學設備和基本建設盲目投資的風險。高職院校要想蓬勃發展，更多的是依靠優質的教育水平來穩定生源、擴充生源，這是除財政撥款之外起決定性作用的盈利能力。然而在實際中，高職院校卻把過多的資金投入到設備的購買和基本建設上，核心競爭力得不到有效提升，將導致生源質量下降，達不到預期收益，從而增加了財務風險。

F學院計劃依托體育保健系師生能為社會提供保健服務的技能，設立一個對外服務的運動創傷醫療保健中心，并為此購置了600多萬元的醫療保健康復設備，后因有關政策不允許，醫療保健中心無法成立，設備一直處于閑置狀態。盲目投資專用設備，造成了資產閑置、資金被占用的風險。此外，驗收隨意造成了購置不良資產的風險，固定資產的處置缺乏相應的流程，將會造成國有資產的損失。

4.負債存在的風險。在高職院校的發展過程中，政府投資是最重要的資金來源，對高職教育事業的快速發展起到了巨大的推進作用。但隨著高職教育的市場化及規模的迅速擴大，建設新校區、購買固定資產，僅依靠財政資金的扶持顯然是有限的，對外融資就成了許多高職院校籌措資金的重要渠道。但一些高職院校由于對自身的償債能力缺乏充分的論證，后期還本付息時形成了巨大的經濟壓力，甚至于無力償還，從而導致負債風險、信用風險。據不完全統計，目前我國有近90%的高校都不同程度地存在貸款行為。2011年，審計署發布的《全國地方政府性債務審計結果》顯示，至2010年末，1 164所地方政府所屬高校持有政府性負債2 634.98億元，且基本上是長期借款并以新貸償還舊貸。目前，高職院校的貸款數額尚無官方權威數據，但根據相關資料統計，高職院校的負債金額不會低于高校的平均負債數額，而且這些高職院校在面臨償還利息和本金時，因資金不夠，同時向多家銀行貸款，采取拆東墻補西墻的方式來彌補還債的缺口。高職院校這種無規劃的規模擴張，不僅導致債務風險的急劇增加，同時也因貸款種類的不同、還款時間和金額的不同，給學校正常的教學、科研工作帶來了風險，甚至造成破產風險。

F學院已獲得政府批復用地，用于新校區的建設，占地面積約1 000畝。但目前F學院無任何閑置資金及財政補助資金可以用于新校區的建設，若進行舉債投資，在生源沒有增加、自籌收入能力不足的情況下，僅僅是貸款利息的償還都將給學校帶來巨大的財務風險。

三、高職院校財務風險防控策略

（一）政府會計制度改革下，在管理機制方面的風險防控

1.優化組織結構，明確權責分配，從頂層設計上確保財務機制運行順暢。財務機制運行順暢，首先要建立一個合理的財務機制運行體系，即決策機制、運行機制、監督機制。高職院校應打造一個權責分明、層次清晰的治理結構，堅持黨委領導下的校長負責制，校黨委會是學校的最高決策機構，校長辦公會負責執行黨委的決策；紀檢、監察、審計部門是監督機構。其次，探討建立校董事會，即財務治理決策機構，行使學校最高財務決策權，校董事會主席由黨委書記擔任，履行黨委領導下的校長負責制，對學校的投資、籌資、重大支出等具有全局性的項目進行決策，審議學校預決算報告，監督預算執行情況，進行績效考評。同時可探討建立與之相匹配的財務治理執行機構，行使財務執行權，如校務管理委員會，可由校長或分管副校長或總會計師兼首席執行官，主要職責是提出學校的年度預算、決算報告，根據業務執行情況調整預算方案，有效執行校董事會的決策事項。

圖1 高職院校財務治理體系

2.提高管理層的風險控制意識，履行財務監管責任。一是根據2015年教育部出臺的《關于直屬高校落實財務管理領導責任嚴肅財經紀律的若干意見》要求，落實高校黨委的領導責任，提升財務治理效能，這就要求高職院校管理層要有較高的風險控制意識。二是加強溝通合作，對于影響學校整體布局的重大經濟事項，經過黨委會和校長辦公會共同決議并經過職工代表大會進行表決，增強學校職工的風險控制意識。對于專業性較強的業務支出，應聘請校外專家進行咨詢論證，結合專業意見進行決策，增強決策的科學性，提高資金使用效率。較大金額的項目立項，也應充分論證其可行性、經濟效益，確保項目的合理可行。

3.設立內審監督部門，建立審計委員會，提高監督能力。隨著“審計全覆蓋”的提出，高職院校應成立審計、監察、紀檢等內部監督部門，并確保其獨立行使監督職能。同時設立審計委員會或風險管理委員會，由相關專家或獨立于院校之外的專業人士組成，不受校長領導，直接向黨委會匯報校長及各業務部門是否合理行使其權利。審計部門應對重大經濟事項進行事前和事中審計，對審計過程中發現的問題采取措施，及時解決，以防學校財產受到嚴重損失。此外，借助外部審計監督，及時對學校的財務情況進行分析和研究，找出風險點，確保國有資產的安全和完整。

高職院校的財務治理體系如圖1所示。

（二）財務戰略與學校整體戰略目標相一致的風險防控

整體戰略規劃為高職院校的財務戰略提供了方向性支撐，財務戰略則為學校資源的合理配置、后續教學環節提供了有力保障。二者相輔相成，協調財務戰略與學校整體戰略的統一，從而達到理想的財務管理效果。

1.重視財務風險管理。高職院校的教學資源相對匱乏，如何合理配置資源，在提高教學水平的同時降低財務風險十分重要。高職院校管理層應提高自身的風險管理意識，對于涉及學校整體規劃的重大項目，應加強與財務部門的溝通，積極與財務部門配合，對項目的籌資渠道、籌資風險及籌資成本進行分析，對市場經濟體系進行綜合分析，對應學校的實際財務資源，及時對資金流動做出適當調整，為學校的整體戰略服務。

2.在加強財務戰略規劃的同時，應健全財務相關制度，設計有效的管理系統，充分發揮財務戰略對實現學校整體戰略的作用和價值。

3.構建良好的合作關系，有助于提高資金使用效率，降低教育成本，提高財務戰略的規劃質量。一是利用學校的學科優勢以及優質的教學器材建立校辦企業，按照一定的比例收取管理費。二是積極與事業單位、各級機關單位建立合作關系，爭取項目資金。建立績效評價體系，提高資金使用效率，建立具有自身優勢的特色職業院校。

（三）政府會計制度下，對財務活動重要領域風險的防控

1.強化預算管理、從源頭上進行風險防控。各級預算都應遵循統籌兼顧、科學合理、講究績效、收支均衡的原則，保證預算內容的合理性、審批程序的規范性、預算調整的嚴格性以及預算結余的合理清理與結轉，使預算管理貫穿于學校所有的經濟活動中。同時，預算管理部門在預算資金投入方面，既要符合學校的整體戰略，又要避免盲目擴張；在預算資金支出方面，則要結合學校的戰略目標，在保證學校正常運轉的情況下確定支出重點，建立項目庫，做到統籌兼顧。在預算編制方法上，改變增量撥款的舊模式，強調以目標為導向、以項目績效評價為核心的科學編制方法，即以實現績效目標來促進預算管理，并在執行的過程中以目標導向來對項目進行合理監督，從而避免預算執行的偏離。要實現上述目標，需要對各業務部門開展的業務活動情況進行全面的了解、考量和分析，使得預算編制不與實際情況相脫節，真正起到導向作用，形成高質量的預算編制體系。

2.加強資金管理，控制開支情況。一方面，完善的收支管理制度是減少高職院校運作風險的重要方式，能最大限度地保證應得收入安全、足額收取，并使財務人員樹立起非稅收入及時足額上繳國庫、經營收入及時繳納稅款并納入預算的意識。在支出管控上，科學有效的支出管理制度能夠提升會計人員的審核水平及防控意識，充分運用網銀、公務卡、銀行轉賬等功能，最大限度地減少現金支出。傳統的資金管理模式無法實現財務共享、預算追蹤等功能，在支出環節上存在許多漏洞，難以保證資金管理的安全性。政府會計制度改革，對完善的資金管理制度及資金管控能力提出了更高要求。因此，高職院校進行財務智慧化管理勢在必行，如利用先進系統集成（如ERP），在提高預算準確率的同時實時監控整個資金的收支情況。另一方面，優化資本結構。單純依靠財政撥款和學費收入，在經營收入有限的情況下，負債籌資便成為了高職院校解決資金缺口的重要渠道。高職院校應準確測算對籌資成本的承受力，規范使用所籌集到的資金，專款專用，提高資金使用效率，同時正確把握學校發展的規模與資金供給的關系，適度負債，發揮財務杠桿作用，使資本結構得到優化。

3.資產管理風險防控。一是流動資產。除了建立和完善資金管理制度外，高職院校還應加強對票據、印章的管理，并加強對往來款項的清理。財務部門應清晰內部審批責任，不相容崗位相互分離，引入信息管理機制，有效提高學校財務管理的質量和效率。二是固定資產。要對固定資產的全過程進行風險管控，制定完整的符合學校實際的固定資產管理制度。在重要環節上，如在預算環節上，應建立大型基建項目、大型設備購置的可行性論證報告和項目評估報告制度，以保證資產在后續教學中的高效使用。在采購環節上，應嚴格按照流程進行采購，謹防與賣方的糾紛風險。在驗收環節上，對金額較大的專業設備，需邀請專家共同參與驗收，以保證其質量。在財產交接上，需制定《固定資產交接辦法》，主要解決因交接造成的責任不清的問題。此外，高職院校還應建立《大型固定資產資源共享管理辦法》，主要解決因資源沒有共享而造成的重復購買問題。建立固定資產績效考核管理辦法，實施獎懲相結合，使固定資產更好地為教學和科研服務。

（四）加強高職院校債務預警，優化收入結構

一方面，應建立健全貸款、融資風險機制。貸款和融資需經過專業機構進行可行性分析，量力而行，制定一套符合學校實際情況的債務償還方案。設定風險預警界限，以及時識別風險，并快速采取相關措施進行治理，如調整債務規模，防止負債結構失衡。《政府會計準則——基本準則》明確提出財務會計與預算會計平行記賬，這就要求行政事業單位在編制預算報表的同時還要編制財務報表，其中，現金流量表的編制就可以作為風險預警的方法之一。實踐證明，現金流在很大程度上影響著會計主體的生存和發展，能夠客觀反映會計主體的財務狀況。因此，現金流量表能夠反映出高職院校現金的動態、資金的規模以及償債能力，可以作為考量學校財務風險的重要途徑之一。另一方面，高職院校應主動拓寬融資渠道，優化資源配置，有效降低負債風險。如接受民間捐贈、利用教育資源為社會提供服務從而增加自創收入，這些收入相對于銀行貸款來說更具有靈活性，能夠對債務風險進行有效對沖。

（五）加強風險防控宣傳力度

高職院校在完善各項規章制度的同時，還要使全校教職員工樹立起關注風險、認識風險、管理風險的良好風險管理文化。定期開展培訓、聘請專家，進行風險防控的講解及案例分析，都是教職員工樹立風險意識的重要渠道。對于學校的重要部門，如項目管理部門、基建管理部門、采購部門等，在制定風險管理流程時，還應對在這些風險點上工作的員工進行定期培訓、定期輪崗，加強其風險管理意識，從而培養出高素質的風險管理人才，把可能發生的風險損失扼制在源頭。

四、結語

財務風險的防范和控制是高職院校發展的重要內容及系統工程，貫穿于學校的一切活動。從治理環境、戰略目標到風控行動，都需要開展頂層設計及全員共同參與，才能促進高職院校總體目標的實現，促進高職院校在市場經濟中保持活力和競爭力，穩步發展成為上規模、高質量的職業院校。