健康中國視域下國家公共衛生應急管理保障體系探究

文/張健豐 楊華

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視人民健康。習總書記曾多次強調，要做好中國特色社會主義背景下的人民健康工作，要把人民健康擺在發展的重要位置，沒有全民健康就沒有全面小康。習近平總書記在黨的十九大明確提出要大力推進健康中國的建設，要把人民健康放在優先發展的戰略地位，全力、全方位、全周期保障人民群眾的身體健康[1]。

當前，健康中國戰略的內涵與體系為抗擊新冠肺炎疫情指明了理論方向、制度方向和實踐方向，也為完善公共衛生應急管理保障體系提供了關鍵思路。

一、健康中國發展戰略的科學內涵

隨著社會主要矛盾的轉變，健康成為人民群眾對美好生活的首要向往，健康中國的發展戰略也順勢而生，其理念貫穿于社會生產、生活的各個方面，所有的政策與方針將與健康主題相融合，同時健康也將成為考察經濟和社會發展的重要指標之一。從健康中國戰略主題上看，健康中國的科學內涵主要體現在以下三個方面。

（一）“共建共享、全民健康”的戰略主題

健康中國的戰略主題是將人民健康事業擺在國家發展的關鍵位置，是關乎人民群眾健康事業的全局思想，不僅包含人民群眾對身體健康的追求，還涵蓋到心理、環境、道德等方面[2]。而要全面實現健康中國戰略，離不開大眾的廣泛參與，“共建共享”的戰略主題則為建設健康中國提供了通向全民健康的路徑，但在健康中國戰略的實施過程中也面臨著諸多新情況和新困難，比如科技進步伴隨著生態環境惡化、城鎮化伴隨著老齡化加劇等問題，這都將為當前健康事業的發展帶來挑戰。此類問題的復雜性和持久性決定了人民健康事業發展的長期性和艱巨性，也體現健康中國戰略主題的深遠意義。縱觀改革開放至今，我國的人民健康事業始終堅持與時俱進，通過緊抓公共衛生服務與醫療衛生體系的建設，把增強公共衛生和醫療水平作為發展的目標，把完善公共衛生應急管理保障體系作為著力點。面對已取得的階段性成果，如何繼續走好未來健康中國的建設之路，習近平總書記強調，各區域應通過多途徑和多平臺增強對“大衛生”“大健康”的觀念進行廣泛宣傳，改變傳統中不適應個人和社會發展的生活方式，創造良好的生活環境和健康的文化氛圍，積極倡導健康的生活習慣，結合中國傳統的健康理念和西方的治理模式，將衛生和健康事業的工作重心放在預防之中，激發廣大人民群眾和社會各界參與到健康中國的建設，形成共建共享的建設氛圍[3]。

（二）“以人民為中心，以基層為重點”的戰略核心

“以人民為中心，以基層為重點”的健康中國戰略核心是其戰略目標的重要支撐，是建設健康中國的重要力量源泉，同時也是基層群眾自治、社會廣泛參與的直接表現，這與建設健康中國的基本路徑相輔相成，有效發揮了傳統治理和基層管理的優勢。健康中國的戰略核心是圍繞人民群眾對健康的需要統籌社會各界建設力量，從而搭建起人民群眾自我管理、自我服務、自我教育的健康交流和治理平臺，形成了群防群治的“基層戰線”的構建模式，這既是對基層群眾自治制度應用和發揮，也是傳統治理模式的創新[4]。治理模式的革新應始終以基層力量為動力，“基層戰線”的織密筑牢離不開人民群眾的廣泛參與。在健康中國戰略下“以人民為中心”有兩層含義：一是堅持和依靠群眾的力量，以“群防群治”為方法，有效發揮人民群眾在健康中國建設中的創造力與活力；二是在健康中國戰略根本目的指引下，改變傳統落后的醫療衛生服務方式，實現以治病為中心轉向以人民健康為中心，由被動治療走向主動預防，從而達到健康中國戰略的根本目的。因此，在健康中國戰略實施過程中，應始終堅持人民群眾的主體性地位，切實保障人民群眾在參與過程中的各項權利，充分利用和維護人民群眾的知情權、參與權和監督權，增強人民群眾在健康事業方面的獲得感，對區域內部形成措施落實、信息聯通、服務對接的管理局面，形成建設健康中國的巨大合力。

（三）“建成與社會主義現代化相適應的健康國家”的戰略目標

要建成社會主義現代化國家必須擁有與之配套的健康服務體系，而健康中國的戰略目標是從人民健康、健康服務、健康產業和健康制度五個方面分類規劃，這既是健康中國的發展目標，也是發展標準。同時在實現健康中國戰略目標過程中，要遵循健康優先、改革創新、科學發展和公平公正的戰略原則，在把握原則基礎上堅持正確的健康中國發展道路，為全面建設小康社會和實現偉大中國夢奠定堅實的健康基礎。健康中國戰略不僅是確保人民身體健康，更是涵蓋了健康環境、健康經濟、健康社會在內的“大健康”，是在推進小康社會建設進程中，通過建立健全健康服務體系、完善健康保障制度、投資和建設健康環境等方面，以健康產業促進健康事業發展，努力達到與發達國家一致的健康指標，以期在諸如人均壽命、可控疾病的死亡率等方面的數據隨著健康中國建設而呈現出向好的趨勢。此外，從目標看健康中國建設路徑，健康中國的建設離不開各組織、各領域和人民群眾的密切聯動，有效實現健康中國的工作建設力量的全覆蓋。

二、當前國家公共衛生應急管理保障體系的功能與定位

國家公共衛生應急管理保障體系建設是中國健康事業發展必不可少的環節。2003年，在全國成功抗擊“非典”疫情之后，我國首次將突發公共衛生事件納入法制化軌道，其標志性成果就是《突發公共衛生事件應急條例》的出臺。《突發公共衛生事件應急條例》構建了應對突發公共衛生事件的處理模式和各級機構的響應機制，闡述了突發公共衛生事件的工作方針和原則，建立健全了參與突發公共衛生事件的組織、機構、人員的配套制度，同時對突發公共衛生事件的報告與信息發布、應急處理機制和司法體系進行了嚴格的規范。該條例從突發公共衛生事件本身、公眾健康以及社會發展三個維度對國家公共衛生應急管理保障體系的功能與定位給予了全面的闡述。

（一）突發公共衛生事件的危害及防控措施

經濟社會發展與社會、自然相悖的發展模式的弊端逐漸以各類危機的形式呈現出來，因而公共衛生事件的類型和發生頻率也與日俱增，這對人民群眾、社會發展產生了全方位且長期的影響。若不針對該問題及時做出正確的回應，現實危機可能會激化社會矛盾。此外，在經濟發展進入新常態背景下，新舊問題交織的防治形式增加了對各類突發公共衛生事件進行控制的難度，因而會對公眾健康和社會發展產生多重威脅。但公共衛生事件的發生并不是無章可循，通過認識和揭露公共衛生事件的產生規律，可為應對和處理公共衛生事件提供解決思路。而公共衛生應急管理保障體系的作用在于加強對公共衛生事件的防控，比如做好公共衛生事件爆發的人口、物資管理工作，研究公共衛生事件產生的源頭，密切跟蹤事件的變化情況和發展趨勢，及時制定出科學有效的綜合性應對策略，聯合各方力量來抑制和消滅衛生事件產生源頭，降低和消滅突發公共衛生事件產生的危害。不同區域分類做好防控工作，醫療機構在貫徹公共衛生應急管理體系時應結合事件實際，統籌醫療人員、技術和資源，通過健全醫療保障體系提高收治率，不斷攻關醫療技術增加治愈率并降低病死率，從而降低和抑制公共衛生事件對于社會、經濟等各方面產生的連鎖危害。

（二）保障公眾身體健康與生命安全

公共衛生應急管理保障體系是應對各類突發公共衛生事件的工作指南，是保護人民群眾健康利益的重要防護網絡。突發公共衛生事件應急管理保障體系應起到協調各方的作用，發揮保障公眾身體健康與生命安全的重要功能，將人民群眾的健康問題放在體系的運行軌道上有序推動，為人民群眾提供充足的物資保障，對公共事件中的重點人群給予關懷。同時，突發公共衛生事件應急管理保障體系既要保障人民的各項權益，也應發揮群眾參與到應對公共衛生事件的戰斗中，不斷提高公民的公共衛生安全意識，并促使各類機構和人員針對特殊時期的特殊情況迅速作出響應，積極參與到公共衛生應急活動之中。

此外，切實保障人民群眾生命安全最根本的應是聚焦事件的主要矛盾，相關機構密切監測重點區域和重點人員，落實各個地方的監測、管理和救治責任，堵住防控的漏洞，嚴格執行監督、檢測工作，全方位、全力開展環境防護和個人衛生防護工作，解決突發公共衛生事件中的實際困難和問題，針對因事件受到損害的群眾，按照要求給予治療和幫扶，全力保障好公眾身體健康與生命安全。

（三）維護正常的社會秩序

公共衛生應急管理保障體系的運轉不僅需要解決醫療衛生方面問題，也會直面社會秩序的維護問題。突發公共衛生事件具有一定的不確定性、風險性和破壞性，其爆發后，原有的常態化社會秩序就會出現紊亂，如果針對衛生事件的防控手段不及時、不正確、不精準，社會發展就會失去平衡。因此，在爆發公共衛生事件時，必須發揮好應急管理保障體系的規范、引導和保障的功能，將公共衛生應急管理融入法制、社會管理規范，充分保障社會各界、各領域的協調發展，消除公共衛生事件產生的危害，維護社會的秩序，優化和改善公共衛生條件，為人民群眾的生產生活提供一個健康的環境，從而防止公共衛生事件出現擴大化的趨勢。正常的社會秩序是我們進行生產生活的必要條件，各行各業都必須以穩定的社會秩序作為運行的前提，公共衛生應急管理保障體系在關鍵時期還須幫助社會各界樹立起大局意識、整體意識，服從指揮、認真履行崗位職責，從而確保社會整體的正常有序運行。

三、健康中國視域下國家公共衛生應急管理保障體系的完善路徑

國家公共衛生應急管理保障體系的完善既是該體系自身發展的內在要求，也是因時制宜、結合實際、不斷改進的需要。健康中國發展戰略明確指出對于國家公共衛生應急管理保障體系的發展要求，同時也為國家公共衛生應急管理保障體系的優化，尤其是如何補足在當前抗擊新冠肺炎疫情過程中所暴露出的短板，提供了路徑和方向。

（一）以人民群眾為中心

當前，完善公共衛生應急管理保障體系、全力發揮公共衛生應急管理保障體系的功能的步伐日益緊迫。完善公共衛生應急保障體系應始終堅持人民為中心，將人民群眾的健康需求作為公共衛生應急管理保障體系的發展方向，順應人民群眾不斷升級的健康需求，協調特殊時期健康供給和健康需求之間的矛盾，發揮人民群眾的戰斗堡壘作用來鞏固和增強應對公共衛生事件的能力。具體而言，人民群眾作為健康事業的建設者和參與者，能夠第一時間發現問題癥結并提供解決思路，因此，公共衛生應急管理保障體系應確保防控和治理工作的公開透明，應及時向社會各界公布工作內容、工作方式和工作進程，保障好廣大人民群眾的參與權、知情權。此外，公共衛生應急管理保障體系是一個動態體系，因而要根據公共衛生事件的形勢變化及時有效開展防控工作，做出科學和適時的判斷、決策，并制定和采取合理的治理措施?？傊?，在完善公共衛生應急管理保障體系過程中，要從人民群眾對于健康的物質追求、精神追求和制度追求三個層面出發，切實保障人民群眾的健康權利，實現健康中國的根本目的和戰略目標。

（二）加強法制保障

在推進健康中國戰略的過程中，應加強法制保障來維護社會平穩運行，從而有利于健康中國的總體戰略目標的實現。當前，我國的公共衛生應急管理保障體系已經初具規模，但也在現階段的新冠肺炎疫情防控中暴露出了諸多弱項，因此，應從完善司法體系作為切入點，構建規范、完備、有效的公共衛生應急管理保障體系。在健康中國發展戰略視域下，要健全相關重點部門、重點領域的法制建設，強化對醫療、藥品、食品等領域的監管，加強以健康為中心的治理體系建設。同時，應將社會發展規律和公共衛生事件的應對規律相互結合，堅持應用科學思維完善法制體系，必須做到實事求是、精準施策，以科學準則作為判定標準，進而細化各類措施的主體、方法和程序。公共衛生應急管理保障體系的優化和完善是一項綜合性、多層性的工作，因此，也應盡快加強生物安全立法以及完善野生動物保護法和環境保護法等相關法律制度。此外，公共衛生應急管理的實施過程中難免會遇到阻礙，為保障社會安全，必須依靠司法機關“排渠疏堵”，對于危害疫情的防控行為以及阻礙公共衛生應急管理的不當做法依法進行處理。同時應落實公共衛生應急管理保障體系改革責任制，保證公共衛生應急管理保障體系的權威、高效，提高公信力和執行力，如此才能從根本上保障人民群眾的利益，讓人民群眾感受到公共衛生管理工作的力量與溫度。

（三）相關配套設施的發展和完善

應對突發公共衛生事件還必須具有相關配套體系，才能夠及時解決突發公共衛生事件中的實際問題。在健康中國發展戰略視域下，完善公共衛生應急管理保障體系的配套設施應堅持“健康優先”“改革創新”“科學發展”以及“公平公正”四個原則，體系的完善就是一個補短板、堵漏洞、強弱項的一個過程，在堅持健康中國的發展原則和正確的發展理念基礎上，要不斷推行更加實際和行之有效的措施，統籌好社會、行業、個人三個層面，促進全社會廣泛參與。當前，推進公共衛生應急管理保障體系的完善應推進公共衛生服務機構的改革，健全“預防為主、防治結合”的疾病防控體系，完善各級相關機構的響應模式，實現衛生健康工作的垂直管理以及公共衛生事件管理的專業化，形成統籌結合、協調有力的高效運轉體系。此外，應加強應急物資儲備體系建設，建立國家統一的應急供應體系，完善國家物資應急保障網絡，解決資源分配不均和資源不足的問題，有效補齊醫療資源不足的短板。由于2020年是決勝全面小康的關鍵之年，所以應將健康衛生工作一并融入攻堅脫貧工作，根據地方、區域健康事業的發展實際，在打好攻堅脫貧戰的同時大力實施健康扶貧工程，為全面建成小康社會奠定健康戰略的堅實基礎。