我國政府購買公共體育服務研究綜述

李宏斌，蔡 靜

近年來，我國在經濟蓬勃發展、人民生活需求日益多元化的共同作用下，公共服務建設進程穩步提升，公共財政體系得到極大優化。在此背景下，政府購買模式成為公共體育服務供給的一種新型發展模式，為此，政府部門相繼出臺相關政策，隨后全國各省、直轄市陸續開啟了公共體育服務的政府購買模式，越來越多的人開始關注公共體育服務產業，無論是理論界還是相關部門，均圍繞該領域展開了深入全面的探析。然而，目前大部分研究主要圍繞政府購買實際選取某個層面、某個地域展開研究，全面性、綜合性、系統性的研究較少，對于基礎性問題的探討及理論梳理工作仍未完成，建立政府購買公共體育服務理論體系任重道遠。基于此，本文對政府購買公共體育服務的實際研究和相關理論進行綜述與分析，根據政府購買公共體育服務實際進程將內容分為內涵界域研究、程序研究、問題與措施研究3個板塊，對政府購買公共體育服務各個研究主題概括出自己的理解和評價。在梳理現有可查文獻的基礎上，力求內容全面、條理清晰的展現研究現狀，對未來研究的角度、方法、空間等提出自己的學術見解和研究思路，為進一步探索政府購買公共體育服務問題提供理論借鑒與參考。

1 政府購買公共體育服務內涵研究

什么是政府購買公共體育服務？為研究這一問題，學術界對此展開了討論。長期以來公共教育事業、公共科技事業、公共衛生事業、公共文化事業和公共體育事業并稱為我國五大公共事業。政府購買作為一種新型供給模式，為公共體育服務供給提供了路徑選擇，圍繞政府購買公共體育服務這一主題，理論界和政府部門均從深層次對其展開了剖析。關于政府購買公共體育服務的內涵，從政府購買公共服務概念作為切入點進行細化分析，進而最終得出詳細、全面、合理的解釋。2014年底發布的《政府購買服務管理辦法(暫行)》將政府購買服務定義為“通過發揮市場機制作用，把政府直接提供的一部分公共服務項目以及政府履職所需服務事項，按照一定的方式和程序，交由具備條件的社會力量和事業單位承擔，并由政府根據合同約定向其支付費用”[1]。在當前政府購買公共體育服務的研究中，由于研究側重點的差異學術界對這一概念理解形成不同的說法。從購買方式視角來看，井志俠[2]等人認為“政府為了履行服務社會公眾的職責，通過政府財政向各類社會體育服務機構支付費用，用以購買其以契約方式提供的、由政府界定種類和品質的全部或部分體育公共產品和服務，是一種政府出資、定向購買、契約管理、評估兌現的體育公共服務的供給方式”。從供給方式視角來看，汪波[3]認為“政府購買公共體育服務即通過直接由政府供給的方式，改變傳統的公共體育服務把一部分公共體育服務交由體育非營利組織等社會或市場力量提供，由政府根據所提供的公共體育服務數量和質量向社會和市場組織支付費用，實現公共體育服務的供給”。

雖然學術界對這一概念的解釋各有側重，但均包含了購買主體、客體即政府部門、公共體育服務，同時對購買目的、實際意義等各個方面也做出了詳細論述。

2 政府購買公共體育服務程序研究

2.1 與內容與方式有關

政府購買公共體育服務的內容不同于政府購買其他公共服務內容，公共體育服務內容隨著人們生活需求的增多而逐漸趨向于多元化，基于此，政府在購買過程中需要結合實際需求選取合理的購買方式。根據政府采購方面的具體要求與規定，在開展采購活動的過程中可運用多種方式進行，例如租賃、委托、戰略合作等，通過借助招標、談判、協商等形式明確最終承接主體。田新蕊[4]在進行研究的過程之中，首先將新公共產品理論作為科學指導，結合現代化分析思想，將公共體育服務分為有形產品、無形產品。前者主要包括政策法規、法律條例等，后者主要包括體育場館、公共設施等。郇昌店[5]等首先對公共體育服務的具體表現形式進行了全面總結與歸納，以此為基礎，將公共體育服務細化為多種類別。應建華[6]等在已有研究結論的基礎之上，從不同層面、不同視角對政府向體育社會組織購買內容、購買標準等一系列內容進行了全面剖析。分析結論表明，政府購買服務內容應當充分、全面的展現公共服務的基本特性，具體標準應當按照產出社會效益程度所決定，同時，還必須嚴格遵循分級資助基本準則。黨秀云[7]通過大量的研究分析之后得出，政府和非盈利組織合作形式包括多種，如合同承包制等。戴儉慧[8]等學者從兩個不同的層面，即實踐、理論，對政府購買公共體育服務展開了全面分析，其主張認為，政府的購買行為可以采取多種機制，例如直接自助制、合同外包制等。

通過文獻梳理發現，無論是在購買內容、購買方式上，還是在購買內容與方式的現實意義和實際價值層面上，政府購買公共體育服務均體現其獨特的本質屬性。在具體購買實踐過程中，針對不同購買內容做出綜合性考量，明確不同內容需求的本質內涵，進而選取合理、恰當、同實際需求相匹配的購買方式，實現購買目標。

2.2 與購買模式有關

隨著我國公共體育服務供給模式的轉型，政府購買實踐由最初的政府壟斷式提供服務的模式逐漸轉變成為同社會組織合作提供服務的模式。在具體購買實踐中，可選擇、可購買的服務內容與服務種類繁多，存在著多種運作模式。叢湖平[9]等人將政府購買具體的操作方式與過程為依據，“將政府購買公共體育服務概念分為依賴關系非競爭性購買模式、獨立關系非競爭性購買、獨立關系競爭性購買”。江龍[10]在已有理論成果的基礎之上，借助調研、論證、考察等多種方式，圍繞政府購買體育公共服務評判方面展開了探析，結果表明，制度化程度、競爭程度等均是十分重要的衡量維度。馮欣欣[11]“將政府購買公共體育服分為競爭性硬、軟服務購買服務及非競爭性硬、軟購買服務”。徐燕燕[12]從不同維度、不同層面對政府購買公共體育服務模式展開了深入探析，將“服務”本性作為重要切入點，對政府購買公共體育服務的概念、內涵、價值以及現實意義做出了明確闡述，在此基礎之上提出了4種購買模式。

通過上述一系列分類形式深入分析可知，對于不同學者而言，其在分析過程中的視角與側重點均有較大差別，因而得出多元化的分類標準。關于政府購買公共體育服務模式這一主題研究仍是當前領域的研究熱點，具有較強的現實指導意義，但也因為外部各方面因素的影響，該主題的研究成果較少且缺乏普適性，仍是今后加強研究的方向。

2.3 與立法有關

政府購買公共體育服務本質上是一種行政手段，行政手段離不開合法的程序。通過對政府購買公共體育服務的性質進行分析，不難看出整個過程具有鮮明的行政特征，政府購買作為一種行政手段，需要以合法步驟開展實施。齊慧[13]等在研究中，對我國現階段此項工作的開展情況進行介紹，從立法層面入手進行分析，明確此項工作的合法性，把握住立法體系中存在哪些不足之處，就怎樣擺脫法律困境等問題提出建議。胡偉[14]提出政府購買公共體育服務權的法治化是政府購買公共體育服務法治化的先決條件。秦小平[15]等人通過研究了解到，當前我國政府在購買體育公共服務過程中存在的一系列問題都可以歸結到立法層面，從這些問題中折射出立法層面存在欠缺，立法程序尚未得到優化等問題，針對這些問題提出相應層面的解決措施和方案。

部分學者在研究當中，重點對多個主體的權責關系、法律關系進行分析，為立法建設提供了依據。相比而言，這方面的研究深度不足，短時間內難以形成完善的理論體系，相關領域還存在一些實際問題有待探究，例如政府購買合同不能主要通過事后救濟的方式來追究不履行合同或者履行合同瑕疵等責任問題，在履行合同的過程中如何監管，從哪些方面入手進行監管，這些問題在現有的法律法規體系中仍無法得到解答，缺乏依據。因此，從法律視角出發，圍繞政府購買公共體育服務制定出合理有效的法律條款，幫助各個主體理清權責范圍，這一課題具有較高的研究價值。

2.4 與風險有關

我國處于特殊的經濟建設時期，在注重經濟效益的大環境下，必然提高了政府購買公共體育服務產生風險的概率，這種風險潛藏于整個購買與服務流程當中，面臨的風險越來越高，不確定性因素的發生率越來越高。在這一過程中，購買主體、受益群眾、供應商成為重要的行為主體，雖然都會引發一定的風險，但風險主要產生于政府和供應商。學術界對這方面的研究也是基于這兩個主體角度，分析購買中可能存在的風險。李秀文[16]在研究過程中，運用委托代理理論進行研究，從逆向選擇、道德水準兩方面入手，分析了政府在此項工作開展的過程中會遭遇到什么樣的風險，并提出相應建議。謝葉壽[17]等重點對基層政府在開展此項工作當中，會面臨著哪些風險，在梳理與歸納的基礎上，結合不同類型的風險提出了防治措施。沈克印[18]等從交易雙方入手，對政府購買公共服務的內涵與價值展開了深刻而細致的分析，圍繞“誰在買”“向誰買”“買什么”“如何買”的問題，在逐一分析各種風險的基礎上，提出了抵御風險的建議，如積極發展社會體育組織，創建立體化監督評估體系，對政府購買范圍加以界定、對購買制度中的漏洞進行彌補等。王晉偉[10]在研究中對政府此項工作的流程進行分析，審視購買邏輯，一針見血地指出存在的問題，如服務效率低下、政府官員的腐敗行為、購買服務與市場需求相脫節等，這些問題都會引發一定的風險。在此基礎上，針對問題提出了優化策略。曹可強[20]等人在道德性規范上，指出“相對缺乏應對信息不完全、不對稱以及道德風險等問題的輿論、習俗、道德性約束，購買與承接主體尋租腐敗等問題現實存在且隱患較大”。朱毅然[21]在深入探究的基礎上，指出了我國政府在這方面工作開展過程中都會面臨著哪些風險，有針對性地制定出防控措施。在他看來，評估結果的失真也是一種風險。

目前相關研究主要從購買參與主體和購買程序進行分析，均是強調以自上而下管理的方式進行風險防范，強調在抵御風險過程中政府部門的重要性，未重視非政府組織的作用。相對于政府購買公共體育服務其它研究領域而言風險研究比較欠缺。從風險治理的角度分析政府購買的相關政策，系統的分析風險因素，提出有效的風險治理措施與理性思考，構建合理的風險治理體系，對我國政府購買公共體育服務實踐具有積極的作用。

2.5 與績效評估有關

隨著全國各地政府購買公共體育服務的開展，隨即也產生了相應的監督和評估問題。要監督和檢驗政府購買行為，確保承接方嚴格按照合同規定履行職責，增強購買的有效性，就需要適時進行績效評估。在績效評估過程中，由購買方成立評價小組，對整個購買流程、體育服務成效進行檢驗，在這一過程中，能否制定出合理的評估指標，成為關鍵的一環。張學研[22]等在研究中，對各種監測工具的合理性、有效性進行對比，采用德爾菲研究法創建評價指標，共設置了4個一級指標，分別涉及到投入、產出、過程、結果4個方面；設置了12個二級指標，包括對項目控制、人力、財力、協調、質量、效果、效益、群眾滿意等內容；設置了38個三級指標。確定這些指標之后，運用AHP分配各項指標的權重。吳卅[23]將常州、上海政府購買公共體育服務的行為進行分析，認為績效評估指標體系均存在著一定的欠缺之處，包括績效評估程序不合理；第三方評估未能發揮出應有的價值等。劉春華[24]在研究中將上海、內蒙古、常州當成研究對象，認為政府在此項工作的實施當中，陷入了評價困境，包括政府主體缺位、第三方評價未成熟等，提出構建信息公開平臺；積極培育評價機構，建立政府、服務供給機構、社會公眾三者聯動的監測評價體系。曾強[25]等人提出“要從立法、執法兩個角度對政府購買公共體育服務進行績效監督與評估”。

從當前該領域的研究情況進行分析，學術界關于政府購買公共體育服務的績效與評估研究進展還處于探索階段，相關研究還存在較大的發展空間。與其他領域公共服務評價內容相比，公共體育服務具有一定的特殊性，其他服務項目都以“物”為載體，評價標準明晰，如高速公路、醫療設備等可以直接測量出質量和數量，公共體育服務突出的是“質”，不單指體育器材類可以看的出來的質量，還包括體育“軟服務”，如運動項目的教育、賽事策劃等，目前尚未出現較為合理的評價指標來衡量體育“軟服務”。

3 政府購買公共體育服務存在的問題與調整措施研究

近年來，地方政府對政府購買公共體育服務實踐進行了積極的探索，學者們通過對典型案例進行透視與分析，總結地方實踐經驗來提高政府購買公共體育服務的實效性，對政府購買公共體育服務的實踐進行了檢視。沈克印[26]、胡科[27]、井志俠[2]以及郭修金[28]從實證的角度研究介紹常州、上海、長沙、廣東等地在此項工作開展過程中的具體做法，并對其取得的成績進行分析，從中提煉出可以借鑒的經驗，也指出了其運行機制、制度、流程等方面存在的問題。具體問題包括：(1)相關法律法規與政策供給不足；(2)購買服務流程尚未優化，在政府購買過程中還隱藏著政府“看得見的手”；(3)社會組織面臨著培育與發展數量不夠、合法性與信任度不足以及承接政府購買公共體育服務的能力欠缺；(4)購買流程不規范，存在低成本購買，職權介入，壟斷性經營、體育部門自辦體育社會組織獲得服務訂單、壟斷、暗箱操作等問題；(5)體育社會組織作為合同主體尚未確立平等地位，體育社會組織作為獨立的服務提供者，雙方擁有著平等的權責；(6)存在監督困境，監管機制不完善，第三方評估機制獨立性較差，缺乏政策的引導和支持，缺少具體的量化指標。提出：加強頂層設計，完善法律制度和政策建設，明確服務流程和服務范圍；積極培育體育“草根組織”，提升其服務能力，增強其獨立性；建立體育部門與體育社會組織之間的信息溝通平臺，從法律的角度建立平等協議雙方的角色和地位；構建績效評估與監督問責機制，為群眾表達訴求提供平臺，了解群眾真實需求，提升服務水平等。

張大超[29]等在研究中，對多個案例進行整理、分析，介紹其優勢，指出其不足：(1)地域發展不均衡；(2)購買類別不太清晰，購買公共體育服務的范圍和具體途徑不統一；(3)受益主體范圍不夠廣泛，公平性有待考量，對特殊群體和經濟欠發達地區購買較少，未能實現公平購買。苗春竹[30]借助ASEB柵格分析法從健身體驗的角度對政府購買公共體育服務進行分析，引入了全新概念“健身體驗”，為開展合理、高效、科學的政府購買公共體育服務提供新思路。指出“健身者健身需求各有差異，而所供給的公共體育服務覆蓋面有限，受益人群有限，現有公共健身場地設施不足，同質產品開發特征明顯，缺乏對現有設施的有效管理和維護等問題。提出重視健身者的體驗需求，根據公共體育服務需求的發展性、人性化、多樣化及專業化，制定合適的購買計劃，因地制宜，合理配置體育健身設施”。

為有效化解困境與風險，滿足我國政府購買公共體育服務的實踐需求，學者們借鑒國外實踐經驗，結合我國國情和政府購買公共體育服務發展現狀，提出了一些可行性建議和推進我國政府購買公共體育服務的若干路徑。朱毅然[21]在課題研究過程中，對歐美國家這方面的做法進行分析，認為要想開創制度化發展新局面，需要同時運用多種舉措。提出設立專門的政府購買公共體育服務部門，以協調和管理政府購買公共體育服務項目；積極引入市場競爭機制，搭建多元化的籌資模式；保證社會組織的獨立性；汪波[3]的研究模式與朱毅然大同小異，對西方政府在這方面的做法進行分析，將西方經驗本土化，總結出要準確的界定購買內容的范圍與方式，在建設服務型政府的理念下，準確定位政府在購買中的角色。

學術界利用先進理論研究結合我國當下特定形勢，取得了很多成果，推進了我國政府購買公共體育服務實踐，為我國這方面工作的開展提供了理論支撐。當然，目前我國仍然處于社會轉型期，購買實踐面臨的環境復雜，存在多個變量，這也導致了在當前的研究中仍然存在一些問題沒有解決。許多切實存在的問題未能得到妥善解決。

4 政府購買公共體育服務研究評述

在梳理文獻資料過程中了解到，關于政府購買公共體育服務的研究已有一段時間，總的來看，研究內容涉及到理論依據、購買效果、服務意義、運行模式等方面，初步構建起較為完善的理論體系，理論研究成果不斷推陳出新，為政府購買公共體育服務的開展提供了理論支撐，也為研究廣度的拓寬、深度的增加做好準備。目前相關主題研究存在著進一步探索和拓展的空間。

一是概念界定有待于進一步明確和清晰。使用統一的措詞表達術語是限定科學概念的基礎，術語使用的不一致容易造成概念界定不清晰，進而生成學術交流障礙，不利于規范學術界相關主題的研究與探討。從現階段理論界的研究情況來看，對于使用“體育公共服務”還是使用“公共體育服務”一詞一直沒能達成一致，這與理論研究的嚴謹性相悖。相關部門對“公共體育服務”和“體育公共服務”的界定也存在模糊性，2016年，我國圍繞第十三個5年發展時期體育事業的發展，出臺規劃性文件，采用了“公共體育服務”這一概念，2018年國家社科基金申報指南上使用的“體育公共服務”，2019年國家社科基金申報指南既包含“體育公共服務”又包含“公共體育服務”。周建新[31]等人通過走訪調查獲悉，由于這兩大概念界定不清晰，使用不一致對政府購買公共體育服務產生一定程度的影響，也給實踐工作者帶來了不小的困擾。在實踐工作中只要是政府買單或者承擔費用的體育服務活動，易被認為是政府購買，這對于政府購買公共體育服務的良性發展顯然是不利的，只有保證稱呼的一致，才能切實提高實踐工作的嚴謹性。本文傾向于使用“公共體育服務”。公共服務包括多個較為獨立的子系統，如文化、教育、衛生、科技、體育等，每一個子系統都具有一定的獨立性，子系統與子系統之間也存在關聯性。目前，相當一部分學者在研究過程中采用了“公共+領域+服務”這種說法，如公共衛生服務、公共教育服務等，這一說法有一定的群眾基礎，約定俗成的措詞易于人們理解，利于實踐工作的推廣，因此以“公共體育服務”為中心進行研究便于概念的理解和普及。

二是研究的視角應進一步打開。從上文中不難看出，學術的研究成果不外乎運用公共管理研究理論、政治學研究理論進行探討，而從倫理學、經濟學等學科理論視角開展的研究成果較少，由于研究視角的局限性，理論研究維度的缺失，不能進行全面深入的研究和探討，以至于相關研究一直停留在比較狹窄的局面。在實踐過程中遭遇到的一系列問題，由于理論依據的缺乏，難以解決根本問題。例如倫理學理論研究視角的缺位，可能會導致在政府購買公共體育服務過程中，面臨的公共資源分配問題，出現公民選擇權的公平性等倫理困惑與現實操作的倫理偏差問題，通過對政府購買公共體育服務研究梳理我們可以發現，我國政府購買公共體育服務出現問題并不是偶然性的，外生性的，而是始于公共體育服務本身的倫理構建并不完善。雖然我國各級政府試圖使用政府購買這一工具化解公共體育服務的倫理缺失，但顯然并沒有取得良好的成效，反而將這些問題顯性化，也側面反映出只借助外部工具，而非正視內部倫理問題，無法解決我國公共體育服務供給存在的根源性障礙。這一論斷也在一些學者的研究結論中間接得到論證，而我國目前并沒有確切的針對政府購買公共體育服務倫理的研究，極少數文章涉及到政府購買公共體育服務的道德風險、公共性、價值意義及政府角色偏差與矯正等。政府在不具備理性的公共體育服務價值情況下，購買公共體育服務有可能引發公平危機、責任危機和信用危機等行政倫理危機。除此之外，還會引發一系列問題，如服務公平性較差、管理效率較低、公共責任缺位、私人壟斷和腐敗問題等。而要想切實的解決這些可能存在的風險與問題，我們必須正視實踐中的倫理問題并為政府購買公共體育服務的倫理構建作前瞻性研究。而倫理學角度是目前學者很少關注但很有研究價值的方向。因此，需要仔細分析政府購買公共體育服務倫理問題，從多個側面入手分析，充實相關理論研究，使生活在社會各個階層、各個年齡段的人都能享受到良好的公共體育服務，并為這一目標的實現夯實理論基礎。從經濟學的角度出發，深入探索政府購買公共體育服務背后的經濟學原理和邏輯，開展有直接經濟價值的應用研究，例如在購買公共體育服務過程中，政府部門如何減少購買成本、如何減少購買中產生的勞動量，如何使公共體育服務資源得到有效配置，同時創造較高的行政效率、提高購買效益等。

對于政府購買公共體育服務的研究應從多角度多視域出發，從多個側面入手展開細致分析，依托倫理學進行研究對問題尋根溯源，運用經濟學理論提高購買效率。與此同時，還可以從心理學、社會學等視角出發進行研究，豐富研究的維度和視角。

三是研究內容應進一步深化和體系化。要深化研究內容，獲得合理的研究結論，一定要有強有力的理論支撐。在具體研究過程中，一些專家學者們對其概念進行了界定，并對購買模式、運行機制、政府與社會組織之間的關系、理論和政策分析等宏觀層面進行了探討，研究以理論研究和經驗分析為主，鮮有專門針對某一問題進行細致分析。總體來看，各項政策的研究制定都停留在宏觀層面，沒有涉及到具體操作，無法對市場行為、行政行為起到一定的指導作用，而真正產生問題的是這些細碎的操作層面。現階段多數學者的研究集中在理論研究、政策分析的層面，沒有切實從存在的問題進行深入剖析與挖掘，對于一些購買過程中操作問題的研究仍是舊調重彈，理論對實踐的指導作用不強。在購買操作中，大部分情況仍以發揮經驗指導作用為主，或憑個人的主觀意愿行事。在這種情況下，政府購買公共體育服務很大程度將淪為形式，既沒有充分體現出政府購買的優越性，也沒有發揮出應有的效能。因此，在下一階段：(1)要突破微觀層面的研究，例如如何加強購買實踐中合同管理能力，如何促進市場良性競爭，如何提高社會大眾的參與度等，針對具體問題制定出合理的服務原則，深化政府購買公共體育服務研究內容，增強研究成果的可行性和操作性；(2)豐富相關研究內容拓展研究邊界，如對比政府購買和政府直接提供的供給效率，深刻剖析政府購買公共體育服務根源性障礙，對不同層級政府部門的職責、不同類型社會組織的項目運作方式等方面展開研究。

四是研究方法中的量化研究應得到加強。政府購買公共體育服務是社會科學中的內容，要運用相應的模式與方法展開研究。目前，大多數學者均以開展定性研究為主，局限為對各種政策方針進行解讀、對實踐行為進行分析兩個方面，鮮有采用量化的方法從合同管理、風險防范、績效評價等方面展開細致分析與探究。定量分析具有客觀性和較高的準確性，在宏觀研究、規律性和趨勢性問題的分析、因果分析、描述、預測及驗證方面，具有不可替代的作用，能使研究中發現的各種問題逐漸由模糊變得清晰，由籠統變得精準，為實踐行為起到良好的指導作用。出于對這方面內容學科特性的考慮，如果僅僅采用單一的定性或定量方法進行研究，很難從整體上把握問題，無論是采用哪種方法得出結論，都具有一定的片面性，只有通過兩種方法的結合，通過優勢互補才能得出較為合理、全面、客觀的結論。因此，在相關研究中，既要重視定性研究方法和具體的案例分析，也要重視定量的分析方法，特別是關于如何進行評價、如何進行風險管控、實施合同管理等方面，需要采用定量分析法，保證研究效果，提高相關研究的準確度。

5 結 語

政府購買作為公共體育服務新型供給模式，各方面研究仍然存在較大的空間，同時，隨著購買實踐的深入，隨即會產生許多新的問題，因此，除了深化研究內容、擴大研究視域、完善研究方法等以外，還要進一步對政府購買公共體育服務中可能出現的新問題、新情況進行探討，例如全面小康社會下政府購買公共體育服務供給機制的更新、基于“互聯網+”視角下政府購買內容的拓展，購買模式的升級等等。這些都是我們在該領域要探索的問題，期望學者們對該領域持續關注。