淺談城鄉居民基本養老保險的全民參保計劃
——以福建省南平市建陽區為例

文/周艷梅

一、社會保險全覆蓋情況概述

2014年5月，人社部提出全民參保計劃。2014年8月，福建省批準兩個首批全民參保登記計劃試點縣。2015年12月，福建省南平市建陽區成為福建省批準的第二批全民參保登記計劃試點縣。2016年初，建陽區印發了《南平市建陽區全民參保登記計劃實施方案的通知》，根據實施方案的指導，要入戶調查，首先要摸清底數，底數應以人員基礎信息和社會保險業務信息兩類數據為主。人員基礎信息應當以公安戶籍人口數據為重點，社會保險業務信息則來自各個險種業務數據及跨省社保業務數據。將社保業務數據庫與公安人口數據庫比對后，篩查出符合條件而未參保的人員，同時將各個險種業務系統數據進行比對，進一步確定各險種之間重復參保或遺漏參保的問題。

在福建省人社廳的技術平臺支持、建陽區政府的機制保障和財政經費的大力支持下，建陽區的全民參保登記入戶調查于2016年底全面完成，進入數據動態維護、入戶常態化新模式。

2017年，人社部要求所有省份都要全面啟動全民參保登記工作，全面完成轄區內所有目標人群的調查登記工作，并實現參保登記數據省級集中管理，為建立國家級全民參保登記數據庫及聯網入庫做好準備。截至2017年5月20日，建陽區已開展入戶調查人數100182人，入戶率達99.66%，居福建省前列。

2018年，各級社保經辦機構將工作重點從“登記”轉向“精準擴面”。建陽區根據《福建省人力資源和社會保障廳關于開展全民參保登記數據分析運用推進養老保險法定人員全覆蓋的通知》文件精神，利用已經基本完成的國家級全民參保登記數據庫及省級數據庫，鎖定未參保人員，開展參保擴面工作，推進基本養老保險法定人員全覆蓋。

截至2018年底，2018年度全省基本養老保險擴面完成數594732人，建陽區完成擴面數7677人（其中城鄉居民養老保險擴面數4808人）。

2019年省廳將全省參保數據、全國參保數據、公安戶籍信息和死亡殯葬信息重新比對，重新篩查出270萬疑似養老保險擴面對象，并剔除16～23周歲學齡期間人員發放給各地，在此基礎上，全面核實疑似擴面對象人員信息，進一步核減在校生、軍隊服役人員、死亡人員、失蹤人員等不屬于參保對象的人員。

截至2019年底，2019年度全省基本養老保險擴面完成數454699人，建陽區完成擴面數8523人（其中城鄉居民養老保險擴面數6169人）。

全民參保計劃的主要目標是擴大社會保險覆蓋面，盡管各級都在積極部署推動全民參保工作并取得了一定的成果，仍有部分符合參保條件的對象未納入社會保障這張大網，在具體實施參保擴面的過程中存在不少問題。

二、全民參加社會保險工作中存在的問題

（一）全民參保數據庫仍不夠完善

1.入戶調查登記結果質量程度不一。由于全民參保入戶調查登記的最終結果是由廣大基層經辦人員完成的，故入戶調查數據的質量，取決于基層經辦人員的主觀負責態度因素，大部分經辦人員本著認真負責的態度，踏實入戶，如實將調查結果反饋至全民參保數據庫，但不排除少部分人員為應付工作，不論情況是否依據事實，部分反饋至全民參保數據庫，如將未認真落實的人員簡單歸類為“人戶分離聯系不上”。

2.數據共享機制不健全。一是各險種及各省的統籌層次不一致、業務系統部署層級不同，導致各險種交換共享數據存在困難。例如，機關保險主要以縣級為統籌，同時存在初代身份證信息未核實更正與省級統籌的城鄉居民養老保險二代身份信息難以銜接比對的問題。二是跨部門的信息比對和共享存在一定壁壘。建立完整準確的全民參保信息庫需要與多個部門交換獲取數據，例如公安、民政、教育、監獄、衛生系統等。但近年來電信詐騙防不勝防，信息販賣及騷擾電話越發猖獗，導致人們對個人相關信息保密的重視程度越來越高，故對相關數據的安全性要求也越來越嚴格，各種潛在的安全因素制約著跨部門之間數據共享的流暢性和實時性，而公安基礎人口信息的安全性更是重中之重，導致人社部門和公安部門數據實時共享出現很大的瓶頸。大部分地區人社部門與相關部門間的數據交換采取一次一議、臨時拷貝的方式，可持續性堪憂。

3.入戶常態化機制實施有難度。由于當前人員流動快、人戶分離情況增多、參保情況的變動頻率增大，而全民參保庫的信息更新滯后于實際情況的變動，因而入戶的目標對象不夠準確。同時，基層工作人員待遇低且任務繁重，導致入戶常態化的積極性不高。因入戶不及時，進一步影響了數據庫的準確性和實用性。

綜上所述，入戶調查登記是否及時、調查結果準確與否以及跨部門數據實時共享的瓶頸影響了全民參保數據庫的質量。跨險種數據共享的制約，尤其是參加險種及參保狀態等信息項不全、不準等問題，直接影響到“精準擴面”。

（二）參保全覆蓋有難度

1.城鄉居民基本養老保險參保遵循自愿原則，而非法定強制原則。自2013年福建省實施一體化的城鄉居民養老保險政策以來，符合條件可以直接享受養老待遇的居民積極參保，大部分繳費期的居民也踴躍參與，然而一些偏遠農村的農民及少部分城鎮居民由于知識文化水平低、主觀因素等各種原因，新政策接受程度低，不能正確理解國家推行養老政策的用意，導致參保意識薄弱，不愿意參保。即使近年來國家大力推行社保扶貧政策，建陽區也及時出臺了為符合條件的困難群體全額代繳建陽區最低檔次的城鄉居民養老保險費政策，個別困難群體仍然堅決不參加城鄉居民養老保險及其他養老保險。為了擴大覆蓋面并維持正常參保繳費，建陽區相關部門消耗了大量的人力、財力，有時還達不到預期效果。

2.各險種政策不夠全面、完善，無法滿足各類不同群體的多層次需求。目前福建省城鄉居民養老保險繳費檔次共有12個，最低檔次為每年繳費200元，最高檔次為每年繳費3000元。若選擇200元檔次，以當前經濟及利率水平測算，每年按時繳費滿15年后，預估每月可領取待遇160元左右，遠遠不足以養老。若選擇3000元檔次，以當前經濟及利率水平測算，每年按時繳費滿15年后，預估每月可領取待遇600元左右，相對企業職工養老保險的退休金來說仍有不少差距。2020年度福建省靈活就業人員參加企業職工基本養老保險的最低繳費額為每年7761.60元，比城鄉居民養老保險的最高檔次3000元提高了不少的跨度，且靈活就業人員的大部分繳費不計入個人賬戶而計入統籌賬戶，只有小部分繳費額計入個人賬戶，如死亡只允許繼承繳費總額中的個人賬戶部分，相對而言“投資回報”風險較大。故有人認為200元的繳費檔次太低，月領養老金100多元對他們來說根本起不到養老的作用，而讓他們繳納靈活就業人員形式的企業職工養老保險，負擔太大且有風險，索性不參保。

3.由于當前社會保險政策規定養老保險至少需繳費滿15年，導致有相當一部分人員因政策理解不透而選擇觀望和等待，不打算馬上參保，而等到距離領取待遇年齡恰好15年的時候再參保。許多已經參保的人也選擇繳費滿15年后不再續繳而中斷繳費。

4.因人員流動大，存在不少人戶分離、聯系不上等情況。隨著社會經濟水平的發展，農村富余勞動力逐步向工業化城鎮轉移，部分村民整戶常年外出，甚至在當地買房安家，幾乎與本地再無聯系，但因戶籍未遷出，若在務工地未參加養老保險，則仍屬于戶籍地的目標擴面群體。這部分人員聯系不上，無法動員其參保，都屬于參保全覆蓋這張網的“漏網之魚”。

5.基層經辦隊伍的能力和素質參差不齊，且待遇極低，導致參保擴面工作積極性不高，影響擴面效果。城鄉居民養老保險的各項工作主要依托基層經辦人員來開展，基層經辦人員的能力、素養等客觀及主觀因素直接影響城鄉居民養老保險的工作情況。由于城鄉居民基本養老保險涉及數萬城鄉居民，情況復雜、工作繁瑣且工作量大，目前直接服務廣大城鄉居民的村級協理員的待遇極低，無明確固定的待遇，缺乏激勵機制。農村地域廣闊，要為每一個未參保人員提供上門服務的成本較高，導致推動參保擴面工作的動力不足，工作難以做足做細，真正落到實處。待遇低也導致村級經辦人員不穩定，經常變動，未能對參保對象提供持續的服務，且因變動快而未能深入學習使得自身對相關業務政策理解得不夠深入、透徹，也制約了為群眾貫徹參保政策、改變群眾參保觀念的可能性。具體負責社會保障工作的鄉鎮街道保障事務所也屬于無經費、無人員編制機構，無法為村級經辦人員提供良好的政策指導和培訓活動，制約了社會保障工作的高效、持續開展。

三、關于進一步實現參保全覆蓋的對策和建議

（一）要真正實現全民參保，必須加強法治保障建設。基本養老保險政策是實現廣大人民群眾老有所養、老有所依的重大惠民政策，具有積極深遠的意義。城鄉居民養老保險的繳費起點極低，繳費檔次多，可選擇性強，且目前全國各地依托精準扶貧政策也都出臺了相應支持貧困人口參加養老保險的代繳政策，避免了貧困人口因無力繳費而未能參加養老保險的情況發生。在此背景下，鑒于基本養老保險的重大意義，基于權利與義務對等，為了每個符合條件的城鄉居民將來都能享受養老待遇，筆者認為，可推行基本養老保險的強制性原則。完善社會保險法，明確社會保險法的強制性與個人的繳費責任，弱化地方政府的催繳責任，避免相關政府部門為維持正常參保繳費率，而消耗大量管理成本

（二）探索政策創新，真正滿足各類群體的多樣化需求。一是創新完善政策，在現有基礎水平上適當提高城鄉居民養老保險的繳費檔次，盡可能實現城鄉居民養老保險繳費政策與企業職工養老保險繳費政策無縫對接，以便參保人員根據自身實際情況靈活選擇繳費檔次，并享受到相應合理預期的養老待遇。二是將更多的財政資金傾斜到繳費補貼上，讓按時繳費的人享受到更多的繳費補貼，同時鼓勵多繳多得、長繳多得，調整養老待遇時根據歷年繳費檔次高低和繳費年限長短區別對待，直觀上刺激廣大城鄉居民積極參保，每年按時繳費和多繳費，也可節約政府的催繳成本。三是在國家財政可承受的范圍內加大幅度提高城鄉居民養老保險待遇，提高該險種的吸引力，讓城鄉居民共享改革發展成果。四是探索建立各險種更為科學及便捷的轉移方式，應對各類人員流動的新情況，滿足參保人員可以根據工作情況變化隨時轉移銜接險種。如提高各險種統籌程度，建立更為科學的信息管理系統，以便參保人在各險種便捷銜接過程中能保留歷年參保情況、繳費記錄及個人賬戶信息，方便溯源及銜接。

（三）進一步完善全民參保數據庫，以便更精準地服務全民參保工作。全國各險種需加快信息建設步伐，盡快實現各險種實時業務數據省級統籌，并規范接口標準，各省級數據庫統一接入部級數據庫，并實現數據實時更新，從源頭上打破跨險種跨省交換業務數據的技術壁壘，形成最直觀的動態更新信息網。同時，加強對信息數據存儲、傳輸和使用安全的制度及技術保障建設，探索數據權限控制大小與開展業務便利性相協調，既能滿足不同層級不同部門的業務需求，又能最大限度保障數據安全。加強相關法律教育，加強監管，一旦發生數據泄露等安全事故，絕不姑息。在保障數據安全的基礎上，建立與各部門的數據實時共享機制，推進可監控的實時共享信息平臺的建立。利用實時準確的全民參保數據庫，更精準地指導基層經辦人員有目的地提供入戶服務，有的放矢，事半功倍。還需充分利用公安、電信等部門的協助，盡早排查人戶分離、無法聯系的人員信息，落實其未參保的原因，及時動員其參保，使符合參保條件的群體在人員流動過程中仍處于社會保障的范圍中，而不遺漏。

（四）提高基層經辦人員待遇，穩定經辦隊伍建設。加強體制改革，落實鄉鎮街道保障所開展工作的經費來源渠道，落實人員編制，以便有固定的人員和經費為村級經辦人員直接提供業務指導和培訓。將村級協理員納入規范化管理，明確待遇標準，使其付出與收獲成正比，調動其工作積極性，持續深入服務群眾。用完善的激勵機制、健全的待遇保障來穩定村鎮兩級經辦隊伍，增強經辦力量并提升經辦服務質量，維持參保擴面工作的穩定性和持續性，提升擴面工作的自主性和積極性，讓入戶常態化機制真正落到實處。

（五）加強政策宣傳，提升全民參保意識。農村地域廣闊、地廣人稀，每一次的政策變動對宣傳都是一次不小的挑戰。只有把宣傳真正落到實處，才能從根本上提高居民群眾的參保意識。通過宣傳單、村村通廣播、短信、融媒體平臺、微信等多種渠道廣泛宣傳全民參保計劃工作的意義，以此為契機，擴大社會保險政策宣傳，積極做好城鄉居民養老保險最新政策解釋，大力宣傳多繳多得、長繳多得的好處，引導廣大群眾主動了解社會保險，提升全民參保意識，積極參保，為實現社會保險法定人群全覆蓋營造良好氛圍。

（六）大力推行社會保險便民服務，提升信息化手段，優化社保業務經辦流程，為參保人員提供便捷服務。在推進全面實施全民參保計劃工作中，以湖北省紅安縣待遇領取資格認證事件為契機，在全國人社系統開展便民服務行動，充分利用各部門的 “大數據平臺”等現代化手段，各相關單位協作努力，取消或減少向參保對象索要各種紙質材料、證明等流程，盡量實現審批事項最簡的經辦服務。同時，充分運用智能信息化手段，讓參保對象足不出戶就能輕松辦理業務，讓群眾切實享受到“互聯網+人社”帶來的“網上辦、自助辦、掌上辦”便利，必要時還應提供經辦人員上門服務。

綜上所述，全民參保計劃的實施，從全民參保登記入戶調查到全民參保精準擴面，使我國社會養老保障建設實現了跨越式的進步，大大推進了我國總體社會保障水平，對維護社會穩定和提升人民群眾幸福感做了極大的貢獻。但我國的社會保障水平與發達國家仍有差距，在盡快實現養老保險全國統籌、參保全覆蓋的目標道路上仍需繼續努力，爭取更好地服務人民群眾。