政府與社會資本合作介入后鄉村治理體系變革研究

應益華（副教授/博士）（韶關學院商學院 廣東韶關 512005）

一、引言

2018年中央一號文件提出：“鄉村振興，治理有效是基礎。”財政部在《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》（財金［2014］76號）中強調：“推廣運用政府和社會資本合作模式，是加快轉變政府職能、提升國家治理能力的一次體制機制改革。”政府與社會資本合作（以下簡稱PPP）作為鄉村振興戰略的重要舉措，既是一種投融資模式，更是一種創新的治理工具，能夠緩解地方政府資金短缺，實現公共基礎設施和服務從單一供給主體到多元供給主體的轉變，同時改變了傳統的鄉村治理方式，形成了地方政府、社會資本、村民自治組織和農民等在內的多元共治局面，對實現鄉村振興有重要的價值，但治理不當也可能影響到鄉村振興戰略的實現。鄉村治理是指以促進農民增收、增進農民福祉為主線，以實現鄉村“善治”為目標，由政府、鄉村社會組織以及村民等多元主體對鄉村社會共同管理的過程（曲延春、王成利，2018）。隨著鄉村治理理念的提出和PPP模式的興起，學術界和實務界對鄉村治理和PPP項目治理進行了一定的探索。鄉村治理應選擇自治、德治、法治相統一的治理價值，軟法治理的雙重參與機制、效率約束機制與耦合銜接機制，用以彌合多元主體參與社區治理的規制困境（李長健、李曦，2019）；有效防范化解利益沖突與失衡態勢，重構鄉村經濟社會秩序，推進治理結構優化升級（黃濤、吳軍，2019）。實現PPP項目治理轉型，可采取市場主導、適當分散和下放權力、吸引多主體參與方式（柳學信、孔曉旭，2017）；從理念、制度、機制三層次著手，引入與PPP模式運行相契合的契約治理、合作行政新行政法理念（肖登輝、張文杰，2018），構建以政府為核心、企業為載體、社會公眾積極參與的多元協同治理機制（任志濤、李海平、武繼科，2018）。總體而言，現有文獻對PPP模式介入鄉村治理后變化的相關研究并不多，本文旨在探討鄉村振興背景下PPP項目切入后鄉村治理機制的變革，以期為政府、社會資本、村民自治機構和農民等利益相關者參與治理提供決策參考。

二、鄉村振興戰略引入PPP模式的治理困境

治理的本質是治理主體的多元化。在鄉村振興過程中引入PPP模式，通過改變鄉村治理主體關系來重塑“地方政府-社會資本-村民自治組織-農民”之間的關系，實現地方政府、社會資本、村民自治組織和農民的共贏，對于促進鄉村振興有重要的價值，但是社會資本介入后，鄉村治理關系更為復雜，在現實中也存在各種困境。

（一）治理主體目標非一致性導致利益沖突

在市場經濟條件下鄉村治理的實質是對利益關系的治理，是通過合理有效的產權制度和相應的治理規則，引導各種正式組織與非正式組織、各類精英與群眾等社會力量在利益博弈中實現妥協和均衡的過程；在我國城鄉二元經濟體制下，其終極目標是指向鄉村及其成員利益的最大化（黃韜、王雙喜，2013）。引入PPP后，鄉村治理利益關系的復雜性誘發的矛盾顯著增加，治理的理念實際上是價值導向之爭，由于地方政府、社會資本、村民自治組織、農民等治理主體目標函數、價值偏好和利益取向等都存在顯著的差異，導致在PPP項目實施各過程中均存在利益博弈問題。地方政府關注財政資金的績效和社會公共服務需要的滿足程度，同時考慮社會公平問題，但是受到債務和預算硬約束影響，為緩解財政約束和政治壓力，PPP往往異化成地方政府的融資手段，通過加大投資強度來滿足GDP增長需求，化解債務風險，解決地方政府在鄉村公共產品和服務投入缺口的問題，傾向于把風險比較高的領域開放給社會資本，導致PPP項目先天發育不良，積累了較高風險；社會資本更多關注其效率和效益問題，即關注投資回報最大化，容易忽視社會責任或危害公共利益，甚至可能將風險逆向轉移給政府；村民自治組織和農民追求個人利益最大化。PPP項目作為公私合作形式，在以契約為紐帶的項目組織中同樣存在委托-代理問題和利益相關者之間利益沖突協調的問題（王曉彥、胡德寶，2017）。

（二）信息不對稱現象較為嚴重

由于PPP模式委托代理關系層級過多，各主體間因交流不及時產生的信息障礙，在很大程度上增加了項目風險的可能（黃濤、吳軍，2019）。PPP 項目涉及眾多利益相關者，執行過程中存在多重委托代理關系和多重的信息不對稱現象，容易導致機會主義行為的產生。第一，政府和社會資本之間的信息不對稱。簽約前政府只能通過表象信息判斷社會資本的能力，無法真正識別社會資本的能力，無法選擇最合適的社會資本。簽約后由于政府的能力和精力有限，很難對項目執行過程實施全程監督，無法保證社會資本按照契約完成預期目標。社會資本可能利用信息優勢進行謀利，導致“劣幣驅逐良幣”的現象產生，也可能導致政府官員和社會資本合謀，在PPP模式風險分擔和利益共享機制上，由于政府的兜底性，大部分項目的風險實質上落在政府層面，政府官員可能利用其資源和權力進行尋租。第二，地方政府和村民自治組織及農民之間信息不對稱。有的地方政府官員出于政績觀，在決定PPP項目時未考慮村民自治組織及農民的需求。第三，社會資本和村民自治組織及農民之間的信息不對稱。村民自治組織和農民無法獲取PPP實施過程所需的信息，社會資本在PPP項目實施過程中可能存在損害村民自治組織和農民利益的現象。

（三）鄉村治理主體沖突化解機制不健全

PPP模式引入后，由于參與方的法律關系復雜，地方政府與社會資本、地方政府與村民自治組織和農民、社會資本與村民自治組織和農民等治理主體存在各種糾紛，單一把各種糾紛分類為民事法律關系或行政法律關系都存在一定的誤區。PPP項目實施過程中包含前置審批、過程監督、項目交接等，在項目前置審批階段，地方政府屬于行政主體，而在具體實施過程中則屬于民事主體，與社會資本身份是一樣的，但是在契約文本中的定價等條款采用民事糾紛處理也存在一定的爭議。從糾紛的本質上講，PPP 協議糾紛系融合行政糾紛與民事糾紛的混合型糾紛，而針對特定糾紛的屬性，其中有部分易于分辨其公私法特性，也有相當一部分處于公私法交界地帶且將之按照民事糾紛和行政糾紛區別開來難度頗大（邢昕、沈思達，2019）。由于法律關系界定不清，部分沖突難以通過傳統的體制得以化解，特別是地方政府的公職人員仍然有嚴重“官本位思想”，習慣用傳統的思維來化解糾紛。

（四）鄉村治理主體治理能力偏弱

在傳統的城鄉二元結構中，大部分有知識、有能力的青年和社會精英外出務工或經商，留守農村的大部分是空巢老人、婦女和留守兒童，導致鄉村“空心化”現象嚴重。但受治理能力約束和其他因素影響，利益訴求表達和維護渠道不夠暢通，往往傾向于搭便車，難以有效地參與到治理過程當中，在治理體系中發揮的主體性作用不夠充分，也不夠穩定。在PPP項目實施過程中，一旦涉及其個人利益，就會出現阻撓和消極配合等現象，從而阻礙PPP項目的進程。

三、鄉村振興戰略引入PPP模式治理主體的角色變化

由于PPP模式涉及獨特的公私伙伴關系和復雜的融資問題，要充分發揮PPP項目在鄉村振興戰略中的支撐作用，就必須進一步完善其治理機制。在鄉村振興戰略實施過程中，不同參與主體的角色發生了新的變化。

（一）地方政府

公共治理不限于政府，但是政府的制度生產優勢決定了它在公共治理中充當“元治理角色”（周小付、薩日娜，2018）。實際生活中，政府的角色錯位使其需要重新定位身份。因為它既是政策的制定者，又可以是政策的執行者；既是基本公共服務的出資者，又是基本公共服務的融資者；既是項目的合作方，又是合同糾紛的調解人（歐純智、賈康，2017）。作為鄉村戰略的直接推動者和社會公眾的初始代理人，地方政府既是公共產品和服務的提供者和購買者，同時作為社會資本的合作者，還是PPP項目的指導者和監管者，角色的轉換決定了地方政府必須轉換職能。在地方政府職能未成功轉型的背景下，角色之間的內在沖突使得其面臨兩難境地，特別是受傳統“官本位”思想的影響，缺位、越位和錯位問題一定程度存在。地方政府通過增加投入等實現合法性目標，但由于財力有限，實現政府壟斷式的公共產品或服務的供給模式不可持續，在扭曲的政績觀或尋租推動下，因話語權缺失未遵循審慎性原則，人為包裝PPP項目或未充分論證盲目引入PPP項目；對社會資本作出過度承諾，或在契約簽訂后人為干預社會資本或不履行契約規定的責任和義務，束縛了社會資本的積極性；或者把PPP項目作為債務隱性化的工具。作為服務的購買者和契約的締約者，其希望通過服務外包和PPP等模式實現物有所值，同時也要確保社會資本合理的回報得到保障。在PPP運行過程中，政府需要和社會資本在項目的全壽命周期過程中協調配合，但是地方政府習慣了傳統的單主體思維模式和管理方式，契約意識相對淡薄。

（二）社會資本

在PPP市場上，社會資本首先是一個逐利者，其次才是一個公共產品和公共服務的提供者（曾莉，2019）。在鄉村振興過程中，社會資本扮演的是資源提供者、咨詢者和治理的參與者，引入PPP模式旨在發揮社會資本在資金、管理和技術等方面的比較優勢。社會資本作為基礎設施或其他公共服務中的重要參與方，受有限理性、逐利原則的影響，主要考慮剩余索取權最大化，在實際操作過程中人為降低成本，忽略社會資本“社會性”一面，特別是忽略環境成本和社會責任。

（三）村民自治組織和農民

當前單純依靠村民自治的鄉村治理體系表現出明顯治理低效，許多村莊出現不同程度的治理亂象（馬華、馬池春，2018）。村民自治組織和農民作為PPP項目的使用者、參與者和監督者，關注的是公共服務提供的數量、質量、收費，是決定PPP項目成敗的重要因素，但PPP契約的相對封閉性和排他性，使得村民自治組織和農民成為邊緣主體，降低了其參與的程度。在農村公共產品供給過程中，提供什么樣的公共產品、提供多少公共產品基本上是由政府而非農民決定，農民并沒有得到充分尊重和有效回應（曲延春、王成利，2018）。

四、鄉村振興戰略下PPP模式切入后治理體系的變革

治理一般包含四個要素：結構、程序、工具、目標。結構是指行動者的集合及其在集合中所處的位置，主要解決誰來治理的問題，不同的治理結構都有其優勢和劣勢；程序是指覆蓋PPP項目實施過程的決策程序，解決了治理的保障問題；工具是引導PPP項目目標實現的具體手段，解決了治理的手段問題；目標是治理的期望結果，解決了為何治理的問題。盡管PPP項目更多屬于發展問題而非治理問題，鄉村振興中引入PPP項目，改變了傳統模式化的思維，通過生產要素的有效組合實現治理目標。

（一）建立協同交互模型和利益協調機制

無論從何種維度切入鄉村治理的問題域，利益維度始終居于核心地位，沒有無利益的鄉村治理，市場經濟條件下的鄉村治理則直接表現為對利益關系的治理（黃韜、王雙喜，2013）。社會資本的參與改變了傳統地方政府-村民委員會-村民自治組織-農民的條塊化管理的弊端，并通過風險分擔契約改變了傳統的治理方式，在此過程中，地方政府、社會資本、村民自治組織和農民既是鄉村治理的主體，其利益也是鄉村治理的對象化所在。PPP引入鄉村振興戰略后，在項目實施的全過程均可能存在潛在的利益沖突，建立地方政府、社會資本、村民自治組織、農民等多元利益相關者等有效的協同互動和利益協調機制，構建合理的風險共擔和收益共享機制，避免政治行為損害PPP項目整體利益，是治理轉型的關鍵所在。要理順各方的關系，緩解各方主體的利益沖突，發揮地方政府作為管制者、促進者和參與者的角色，既要保障社會資本獲得合理的投資回報，根據具體項目確定相應的補償政策，又要充分考慮項目本身的公共屬性和村民自治組織及農民的利益得以保障，以尋找更好的平衡。

（二）完善契約文本

在鄉村振興戰略實施過程中，公共產品或準公共產品的提供由政府單一主體提供直接全部或部分轉移給社會資本，使得傳統的政府與鄉村的直接關系轉變為政府、社會資本、村民自治組織和農民之間的多元治理關系。PPP作為有效的治理工具，多元治理者在參與PPP項目過程中，形成了正式契約和非正式契約，正式契約是治理的基石，其將治理主體利益調和的結果特別是責、權、利關系用契約進行細化和固化，具有法律約束力，是治理的重要工具，也是PPP模式得以有效實施的基礎。為此，應推進契約規范化工作，盡可能明確地方政府、社會資本、村民自治組織、農民的責權利邊界，為相應的監管提供依據，降低項目實施過程的交易成本，充分發揮各自的優勢。PPP契約應考慮項目實施過程的必要要素，主要內容包括：提供公共服務的數量和質量、定價調整機制、參與方的權利和義務、風險轉移、回報機制及付款方式、經營期限、違約責任、排他性條款等，特別是要明確契約變更的觸發條款。減少契約中隨意性條款，厘清地方政府、社會資本、村民自治組織和農民各自的權責關系。由于PPP項目延續時間長，不可能預見所有的事項，因此其總是和不確定性與風險聯系在一起，利益相關者可能偏離原先設定的安排，契約的不完善將導致高昂的交易成本，特別是契約再協商過程帶來的巨大交易成本。風險管控是一個系統性的過程，考慮到有限理性等因素，鼓勵社會資本通過更好的方式進行有效的管理，以降低企業風險。這些風險原因是多元的，治理的過程就是利益的調和過程，由于各主體目標的非一致性，風險管理是整個契約的核心，因此治理過程實質上就是風險評估、風險應對的過程。

（三）開展物有所值評價

有效的治理應該包含四個要素：公平、效率、受托責任和參與度。鄉村振興過程中采用PPP模式，社會資本應以“終身”的觀點來進行基礎建設，即將項目規劃、設計、建造、運行和維護進行整合，以避免傳統的可行性研究、設計、融資、建造、營運、維護分離導致的責任人虛位的現象，通過高質量的規劃、設計、建設以降低后期的運行和維護成本。要真正實現物有所值，就需要建立有效的評價標準和科學的、系統的程序，必須考慮項目本身的需求風險，以及項目的咨詢成本、設計成本、建造成本、質量成本、服務成本和環境成本等全壽命周期成本，避免傳統模式下項目各個過程分離帶來的嚴重缺陷，綜合確定相應的方案，在設計、建造和維護過程中采用目標成本控制等方法，并建立有效的績效考評制度，促進各治理主體不斷提升治理效率。

（四）建立聲譽和信任機制

從現行鄉村治理主體看，各方權力的不平衡可能導致治理的無效或低效率。社會資本是非常重要的力量，其參與改變了傳統的治理體系。鄉村治理結構實則是利益關系人格化了的利益主體結構，治理主體間的關系網絡影響著利益關系的穩定與發展，治理主體的有效性決定了其利益關系的實現程度，反過來利益主體行為邏輯也對治理結構的運行基礎造成影響（黃濤、吳軍，2019）。地方政府、社會資本、村民自治組織和農民等利益相關者面臨的風險不同，由于外部環境的復雜性、未來的不確定性和人類行為的“有限理性”，決定了契約難以窮盡所有可能性，單純依賴于正式契約進行治理可能是低效的，無法完全實現治理目標，在不改變治理結構的基礎上可通過形成良好的關系契約來應對契約不完全的現象。多元協同治理機制有效運作的關鍵是信任，多元主體間彼此信任度越高，開展互利合作的可能性也就越大（陶國根，2016）。PPP內嵌于所處的社會網絡，半熟人社會的鄉村生態導致了農民和其他治理主體對社會資本的不信任，在實際執行過程中可能干預和反對PPP項目。契約治理和關系治理是兩種不同的治理機制，關系治理能夠彌補契約治理的不足，并應該基于聲譽、信任之上。聲譽建立在社會資本過去行為的基礎上，信任則是對未來的一種期望。信任是成功合作的基礎，貫穿于整個治理過程。在復雜的相互依存的環境中，治理是一個交互的過程，PPP項目實施是多元利益主體共同行動的結果，通過關系治理，增強彼此之間相互信任、相互協作，促進溝通和交流，降低關系不穩定風險，以充分發揮社會資本的知識和技能，提升合作的效率。

信息不對稱是造成契約不完備和阻礙信任機制的最重要因素，也是參與人產生“逆向選擇”和“道德風險”的重要原因，導致PPP項目的質量得不到有效保障和交易成本的增加。要實現地方政府-社會資本-村民自治組織-農民之間的合作，就必須構建相應的對話機制，同時建立交互回應式的信息披露平臺，引導多元治理主體積極參與鄉村治理，依托現代科學技術，將PPP項目實施的全過程進行信息披露，降低信息風險和信息不對稱帶來的代理問題，節省交易成本，消除信息盲點，有效阻斷利益輸送，確保參與主體各方的知情權、表達權、參與權，抑制自利交易、操縱等行為。

（五）加強鄉村振興戰略中PPP項目監管

社會資本進入鄉村振興戰略當中，可以解決傳統的單一制提供的低效弊端，但另一方面，社會資本逐利的本性決定了其追求回報，因此應建立專門的監管機構，吸引村民參與PPP項目的監管，形成監督合力，防止PPP模式成為隱性的政府融資平臺。對PPP項目實施的全過程進行監督，特別是對項目篩選、準入機制、項目采購、收費和價格動態調整機制、質量、重新協商機制、提前退出機制、利益補償機制、負外部性等進行監管，防止社會資本出現的破壞性競爭和忽視社會責任現象，同時建立績效評價機制和獎懲機制，防范多元治理主體的機會主義行為。在此基礎上建立相應的政府審計和外部審計制度，對PPP項目的經濟性、效率和效果進行評價，鼓勵社會公眾對PPP項目進行監督。

（六）提升鄉村治理主體的治理能力

適應性治理理論強調學習和合作的重要性，村民自治組織和農民是鄉村振興的主體和PPP項目的受益人，應充分發揮其在鄉村治理中的參與性和主動性，特別是在項目的可行性研究、契約簽訂等過程中應積極引導自治組織或農民的積極性，克服其在治理過程中的碎片化。在PPP項目實施過程中，鄉村治理的核心方如鄉鎮政府、村民自治組織和農民通過向社會資本方學習，獲取先進的理念、財務、技術、運營管理技能及談判技巧等，提高治理能力、風險識別和風險應對能力，并通過合作進一步推進組織變革。社會資本也可以通過輸入和整合治理資源，為鄉村治理持續推進注入更多的活力。

（七）規范沖突化解和處置機制

為減少契約糾紛，在制定PPP契約過程中，應明確糾紛化解和處理機制。對于獨立于PPP契約之外的行政權力的行使，行政訴訟的程序自然適用。而對因此引發的PPP契約項下的爭議，則可視具體情況不同，保留部分具有行政爭議屬性的爭議通過行政訴訟解決的通道，但將民事訴訟和仲裁向所有契約項下爭議開放（劉世堅，2017）。同時應建立投訴處理機制，接受村民自治組織和農民的投訴，并及時處理。

五、結論

PPP作為一項重要的政策工具，在鄉村振興戰略中具有十分重要的作用，重塑了地方政府、社會資本、鄉村自治組織和農民之間的關系，但是治理不當也可能滋生一些新的問題。應在明確多元主體角色和職能的基礎上，建立協同交互模型和利益協調機制、完善契約文本、加強對PPP項目的監管、提升治理主體能力、規劃沖突和化解機制，以實現地方政府、社會資本、村民自治組織和農民合作共贏。