新《預算法》背景下高校預算績效管理的研究

游俊紅（高級會計師）（福建體育職業技術學院財務處 福建福州 350003）

一、引言

預算，是指經過法定程序批準的政府、機關、團體和事業單位在一定期間內的財政收支計劃。預算績效管理是以預算為對象，以提高預算收支質量和效益為目的，將績效理念融入預算編制、執行、監督全過程，實現預算與績效有機融合的管理活動。預算績效管理由績效目標管理、事前績效評估管理、績效運行監控管理、績效評價管理、評價結果反饋及應用管理共同組成。新《預算法》明確了預算法的本質，行政事業單位從管理監督的主體變成了被管理監督的對象，角色的轉變自然帶來了職能的轉變。全面實施預算績效管理重點在于衡量預算的績效，即以產出結果或者效益為導向，一切指向效益，由此來達到優化資源配置、提升管理水平的作用。

高校資金的投入與產出有其特殊規律，如何在尊重高校發展規律的基礎上深入貫徹國家關于全面實施預算績效管理的有關政策，是高校應思考的重要課題。本文結合新《預算法》的實施，對當前高校預算績效管理存在的問題、對策進行了研究與分析，并結合F學院的具體措施進行了分析說明。

二、當前高校預算績效管理存在的主要問題

（一）預算績效目標管理不成體系

當前高校預算績效目標管理方面存在一些問題。一是高校在實施預算績效管理時，績效目標的設置通常直接采用共性的、一般的績效目標來申報，只是為了應對上級的預算要求，并沒有認真全面地考慮到績效目標是否與預算部門的職能目標、管理要求相關，更沒有考慮到預算績效目標的設置是否與高校整體的戰略發展規劃相關。二是高校預算部門申報的績效目標往往缺乏合理性、科學性，預算管理部門也缺乏足夠的標準來衡量，績效目標的審核同樣缺乏標準。當前高校在設立預算績效目標時，沒有考慮預算績效目標是否具有可衡量性、可操作性，績效目標指標過于單一，在衡量績效目標的指向性上不夠明確，這也直接使得高校績效管理缺乏科學性。

（二）績效運行監控體系不夠健全

從實際情況來看，大多數高校績效運行監控體系浮于表面，缺陷較多。（1）高校績效運行監控總體方案在制度上無法得到有效保障。當前，高校較少制定針對預算的績效運行監控方案，也缺乏可落地的有效措施，對績效目標的監控手段不夠；沒有從制度層面和系統層面上完善績效運行的監控方案，即使有措施也主要是依靠會計核算與分析手段來發現，導致績效運行監控內容未達到績效目標與后續績效評價的要求。（2）績效運行相關數據獲取不足。高校當前績效運行相關數據的缺乏表現在多個層面。其一是廣泛性不足，當前高校實施績效運行監控的數據來源渠道單一，主要是財務信息系統、績效申報和進度資料。其二是及時性不足，績效運行監控是后續績效評價的基礎，需要圍繞績效目標來進行收集，但當前高校通常并沒有形成單獨的體制機制來進行績效運行監控，只是以財務系統生成的數據進行事后的監控，無法做到真正意義上的事中監控。其三是正確性不足，由于績效運行監控數據來源單一，再加上滯后性強，無法形成數據的相互印證與對比，往往容易導致數據造假。

（三）預算事后績效管理不夠完善

1.績效評價指標體系不完善。當前多數高校由于日常工作任務重，各項項目支出繁雜、數量多，難以對其科學合理地進行分類，進而導致績效評價不夠全面深入。一般情況下高校績效評價的內容僅包括對于預算執行的效果進行定性分析，主觀性強，無法衡量與比較。

2.績效評價結果運用不充分。當前高校針對預算及其他管理信息的數據系統更新慢，在一定程度上導致績效評價無結果或者結果丟失、無法共享。再加上相關制度的缺失、評審人員的水平限制，更加使得績效評價結果無法運用。

3.績效管理的監督力度不足。高校的預算績效評價缺少行之有效的預算監督制度。比如在公眾監督方面，一是高校預算披露的集合度不夠，即使公眾想要監督，也受限于精力，只能按高校來分別檢索；二是信息公開的詳細程度低，高校所披露的預算內容無法真實反映高校復雜的經濟業務，導致預算績效管理作用大打折扣。

（四）預算工作人員缺乏績效管理理念

高校預算工作人員片面地認為預算編制的目的是盡可能多地申請財政資金，而忽略了下撥預算資金使用的績效考核，造成財政資金的浪費或不合理使用，也為腐敗行為的滋生提供了土壤。

三、對策建議

（一）構建完善的績效目標管理體系

預算績效目標是預算部門希望在預算期限內其支出能夠達到的效果和預期。預算績效目標是績效評價的基礎，是績效運行監控的基礎。因此，構建完善的績效目標管理體系首先就要明確預算績效目標的內涵與要求。預算績效目標要與預算部門職能與管理目標高度相關。在時間順序上，績效目標通常與預算編制同時進行，以指導預算部門整個預算期內的經濟事項，對于預算部門的職能范圍和發展規劃有著重要影響。因此，預算績效目標的制定必須將現在與將來統籌考慮。其次預算績效目標要與高校整體發展戰略高度相關。預算部門績效目標是對預算部門工作的全面考核，但這并不意味著可以脫離高校整體的發展目標，從編制過程來看，預算績效目標的編制需要經歷多次從上至下、從下至上的過程。

（二）提高績效運行監控體系數據采集的相關性、有用性和正確性

高校通過采集預算在運行過程中產生的數據和信息，利用特定方法可以建立有效的實時績效監控體系，有助于發現預算在運行過程產生的問題，并及時采取對策解決。針對目前高校績效運行監控體系數據采集存在一些問題，本文建議：一是提高預算管理部門采集數據的相關性，即采集到的績效運行數據要符合績效監控的要求，發揮為高校的管理決策服務的作用；二是提高數據采集信息量化水平，切實反映績效的實際情況，將數據轉化為對管理決策有用的信息；三是提高數據的正確性水平，嚴格審核數據來源渠道、檢查數據真實性等。

（三）完善預算事后績效管理

1.構建全面完整的績效評價指標體系。科學完整的績效評價指標體系可以衡量績效目標的完成程度，便于與其他預算部門比較分析，是實現預算績效管理能力最重要的工具。構建科學完整的績效評價指標體系要特別注重全過程的預算管理，也就是說在預算的編制、執行、監督各個環節都要建立相應的多維指標來進行評價，即從投入到產出的資金流動過程，著重考慮績效目標是否完成。另外，要特別關注績效評價指標的標準與原則，即要考慮一個項目預算的科學性、合理性等原則，并在此基礎上考慮采用什么標準去衡量，通常可以采用績效目標所指定的標準、行業中約定俗成的標準、預算部門歷史時期的標準、其他預算部門同期的標準等。在設計好績效評價指標之后，還要考慮各指標在指標體系中所占的權重。

2.注重評價結果的充分運用。只有將績效評價的結果及時反饋至預算部門，并且明確預算部門的整改責任，才能從制度上解決績效評價結果運用不充分的問題，并進一步將預算評價結果作為下一年預算編制時的重要依據。通過績效評價鼓勵執行效果好的預算部門優先發展，督促執行效果差的部門積極改正，只有這樣績效評價才能起到優化資源配置的作用，提高資源利用效率。另外還要建立信息公開和問責機制，發揮好公眾和輿論監督的作用，從第三方的角度促使高校做好預算績效管理，并且成為約束領導干部的重要制度。

四、高校預算績效管理問題的應對——以F學院為例

F學院是某省一所省屬公辦體育高等職業院校，其大部分資金來源于財政撥款，因此新 《預算法》的變化將從多方面對F學院的預算績效管理產生不同程度的影響，例如：新《預算法》強調了績效對于預算管理的重要性，行政事業單位在使用財政資金時必須改掉以往“重投入、輕產出”的缺點，重點落實產出效果，這就對高校各部門的管理方式提出了巨大挑戰。新《預算法》要求行政事業單位在編制預算時必須同時編制預算績效目標，并且預算績效目標應當成為績效評價的重要依據，通過預算績效管理的方法倒逼高校預算部門使用財政資金時注重產出、注重效益。為了更好地開展預算工作，F學院主要采取了以下幾個方面的措施：

（一）明確界定預算績效目標和體系

1.預算績效目標要具有可衡量性。根據預算的不同性質，從定性、定量、定性與定量相結合三方面制定預算績效目標，盡可能準確、合理地描述預算績效目標。

2.預算績效目標要具有可操作性。績效目標不能超出部門能力，預算績效目標不僅受到預算部門所能獲得資源的限制，而且還受到預算部門工作能力與工作人員數量的限制，其標準應是預算部門經過努力后能夠辦到的。

3.預算績效目標體系要具有綜合性。通常情況每個指標會從不同的角度來描述預算績效目標，但卻無法描述預算績效目標的全貌，因此F學院的績效目標相互補充，構成了綜合性的績效目標體系。

（二）準確、及時、全面地編制績效運行監控報告

首先，F學院預算部門采取多種手段分析校內外環境，并預測可能對績效目標產生的影響。其次，全面、及時地編制績效運行監控報告。監控報告及績效運行要符合績效目標，要特別注重績效運行報告編制的時間點和時效性。最后，定期組織會議溝通、分析預算的執行效果，查找預算差異原因。

（三）強化預算績效的監督、檢查

F學院確定了預算監督的主體責任，即財務處作為主管部門負有主要責任，通過制定相應制度對預算績效進行了全過程、全方位的預算績效管理。并且，F學院加強了審計部門在預算績效管理的作用，通過將績效運行監控常態化實現了預算事中績效管理和審計職能的有機統一。F學院還不斷加強信息公開制度，嚴格按照上級有關規定來實現對于相關預算資料的公開，使得社會公眾、媒體能起到相應的作用。

五、結論

本文通過對預算績效管理概念的梳理，研究與分析我國高校在預算績效管理過程中存在的問題與改進對策，并結合F學院的案例進行詳細闡述，研究當前高校在新《預算法》的背景下如何促進預算績效管理在高校中的應用。通過研究分析認為當前高校在預算績效管理方面主要存在預算績效目標管理不成體系、績效運行監控體系不夠健全、預算事后績效管理不夠成熟等問題，并結合F學院的科學界定績效目標內容，準確、及時、全面地編制績效運行監控報告，強化預算績效的監督、檢查三項措施歸納出改進預算績效管理在高校應用的可能路徑。