治理視角下的農村產權與治權
——珠三角農村集體產權改革實證研究

杜園園，李偉鋒

（廣東省農業科學院農業經濟與農村發展研究所/農業農村部華南都市農業重點實驗室，廣東 廣州 510640）

農民的經濟權利與民主權利主要體現為土地的集體所有權與村民自治權（以下簡稱為“產權”與“治權”）。陳錫文在分析我國農村改革的歷程中曾指出：“保障農民的經濟權利就是要保障農民作為集體經濟主人在集體經濟中的權益；尊重農民的民主權利，即要堅持黨組織為核心的村民自治”［1］。作為農村和農民最為基礎的經濟和政治權利，政府可以通過調動農民這兩項權利激活農村治理資源，從而實現鄉村振興。本文的問題意識為，村莊集體產權如何在實踐中影響基層治權，基層社會如何通過調整產權和治權關系發揮村莊和村民在鄉村振興中的主體性，實現治理有效。治權是基層治理研究的重要主題。學者起初對影響村民治權行使的原因分析中，沒有將集體產權作為一個變量考慮進去，集中關注的是自治主體的原因。例如，農民的政治素質低、民主意識差、宗族意識強等讓村民自治運轉困難［2-3］。然而，有學者通過案例分析指出，不是農民的政治無力感造成外界對農民的盤剝，而是根本就沒有賦予農民真正實現民主權利的途徑［4］。因此，將村民自治的實踐困難歸結于農民自身的原因顯得過于簡單。隨著村民自治實踐不斷推進，學者們試圖尋找影響村民自治運作的關鍵因素。自此，集體產權開始被學者重視，并展開了關于村民自治與農村產權制度的關聯分析。

我國的村民自治建立在土地集體所有制基礎上，土地集體所有制是村民自治的經濟基礎［5-7］。由于集體土地具有公共利益屬性，它成為激活村民自治運轉的經濟基礎，圍繞集體土地的利益分配產生的村級公共治理活動，形塑村莊政治基本格局［8］。陳錫文在分析關于我國農村的村民自治制度和土地制度的相關問題時指出：“村委會的民主制度建設和健全土地制度有著密切聯系，有沒有一個健全、明細的土地產權制度，對能不能建立一個比較民主的村民自治制度有著直接聯系”［9］。可見，在村民自治與集體所有制的關聯分析中，學者形成了集體所有制是村民自治的經濟基礎這一共識，但是在通過完善集體所有制改善村民自治的觀點上卻存在著明顯分歧，可以歸為以下兩類：一類主張通過加強個人產權的建設完善村民自治，促進基層的民主化進程。只有完全落實農民的個人產權，村民自治的廣度、深度和合法性才可能大幅提高；另一類則強調增加農村集體權利，充分發揮村委會的村級治理作用。“集體所有權是村級治理的主要資源和手段，集體所有權的弱化乃至虛置對村委會的治理造成了嚴重影響，應該增強以集體土地產權為基礎的‘農村集體’權利”［10］。

綜上所述，集體產權是村莊治權的基礎，但目前關于產權改革的主要理論來源是經濟學的產權理論。本文主要采取治理視角，選擇經濟最為發達、產權改革最早的珠三角農村產權改革作為分析對象。這是因為珠三角的農村產權改革由于保持集體經濟組織與村委會統一形態，集體土地管理與村民治理處于政經合一狀態，被認為是引發集體利益流失、基層干部腐敗、干群關系緊張等治理問題的主要原因。在此基礎上，通過對比分析清遠市產權改革產生的治理影響，探討實現治理有效所需要的產權實踐。

1 治理之下的農村產權股份制改革

項繼權在研究我國農地產權的法律主體與實踐主體變遷時指出，“從法律、歷史以及實踐看，村委會作為村民自治組織本身并不是集體經濟及集體土地產權的主體，絕大多數地區村民小組以及集體單位是集體土地產權的真正主體和載體”［11］。但有些村莊出現了由集體之外的主體（地方政府）或集體成員的代理人（村干部）來支配成員集體擁有資產的局面［12］。農村治權侵犯產權的現象十分嚴重。在經濟欠發達、治理資源缺乏地區的村莊，村委會干部為了讓村民配合完成上級布置的行政任務，將集體資源控制在手并將其發展成治理資源；而在經濟發達地區的農村，由于集體土地等資源的增值效益明顯，村委會干部越權干涉集體資源的利益分配，甚至將其發展成為自身謀取利益的工具。這不僅影響了基層政治民主，也極大地損害了農民的經濟權利。學者認為，這種現象難以遏制的根本原因在于當前農村集體產權所有權界定不清以及剩余索取權模糊等，解決問題的關鍵是進行農村產權制度改革，以集體產權改革推動村莊經濟和治理的良性運轉。在這個背景下，廣東省佛山市南海區在1992年開啟了集體產權的股份制改革，以防止治權侵犯產權。

1.1 以產權改革解決治理問題

20世紀90年代，珠三角地區抓住改革開放后港澳加工產業大轉移的好時機，政府采取“四個輪子一起轉”的發展模式，即鼓勵行政村和村民小組一起招商引資，發展集體經濟。土地過于細碎的利用現狀無法滿足工業及商業連片用地要求，于是在1992年，南海區以行政村和村民小組為單位，建立農村股份合作經濟聯社，采取土地連片開發，發展集體經濟，當時南海區共建立農村股份合作組織1 870個。然而，因村兩委干部受到上級下派招商引資任務等系列原因，股份合作組織成立后的很長一段時間內，主要由村兩委代為管理和經營集體資產。隨著工業化發展帶來的土地增值，一是逐利性直接導致村莊人口的非正常增長，股權糾紛突出；二是由于村莊利益密集，資產監管不到位，農村集體資產被私人占有的情況時有發生，村干部賄選嚴重［13］，基層干群信任關系崩塌，治理失序，陷入治理困境。

為走出集體經濟發展的治理困境，1996年，南海區深化農村產權改革，在維持生產資料集體所有前提下，以股份配置、股權界定、股權流轉為突破口，開展了以“生不增、死不減，嫁入不增、嫁出不減”為主要內容的股權改革試驗，將股權徹底固化到人。股權固化后，獲得原始股份的村民不愿意村莊新增股份而稀釋自己的股權，導致股權固化，無法滿足村莊人口變動對股權的需求。村委會干部難以解決股權利益分配中的村規民約和相關法律制度的張力所帶來的治理難題。例如，不給外嫁女配置股份雖然符合村民對集體成員的傳統認識，但違背了婦女土地權益相關法律。根據戶口政策，外嫁女所生小孩的戶口可以隨母落戶到村莊［14］，真正落戶到村后，村民卻不承認外嫁女小孩的成員身份，以村規民約的方式拒絕分配股份。最終，股權固化后因各種原因沒有分到股份的少數村民陸續上訪，成為村莊治理頑疾。

為解決股權固化帶來的村莊治理問題，南海區在2003年股權固化基礎上，推行了新增人口出資購股、合理流動股份的產權深化改革，制定了無償配股、出資購股、優惠出資購股等股權分配保障措施。可見，以南海為代表的珠三角產權改革，也是為了解決因產權運作中不斷出現的治理問題，即產權改革是手段，目標是解決治理問題。

產權綁架治權，深層次原因在于廣東省當年為快速承接“三來一補”加工產業，減少產權改革阻力，政府以村兩委為主要力量推進產權改革。這帶來集體經濟組織與村民自治組織的高度重合，實踐中就出現產權綁架治權、村莊治理陷入困境的現象。為讓村民自治保持正常運轉，廣東省在集體經濟發達村莊進一步嘗試推行“政經分離”改革，試圖從根本上解決產權綁架治權問題。

1.2 推行政經“五分開”

農村集體經濟組織和村莊自治組織互嵌已久，處于“政經合一”狀態是普遍現象。廣東省政府為加強對集體經濟聯合社的管理，起初推行了“政社合一”體制，即“兩塊牌子，一套人馬”，村委會代替股份合作經濟聯社管理集體資產（表1）。表1顯示，在選民資格、干部任職、資產賬目以及社區公共事業開支承擔方面，股份合作經濟聯社和村民自治組織高度統一，具體表現為：一是村黨委書記、村委會干部兼任股份合作經濟聯社董事長的“一肩挑”現象較普遍，集體經濟聯合社沒有單獨的選舉條例，依照村委會選舉辦法選舉，選民資格重疊；二是集體經濟聯合社和村委會的賬目存在未分開現象，股份合作經濟聯社與村委會共享賬戶；三是村莊公共事業支出依賴股份合作經濟聯合社。除村（居）經濟基礎薄弱村莊的公共事業支出由財政全部或部分統籌外，多數村莊需要集體經濟組織補貼。

“政經合一”體制提高了基層治理能力，但也帶來了基層干部權力過大、過于集中和難以有效監管等問題。村委會和集體經濟組織賬目不分開，財政轉移支付資金、集體股股份收益混為一起，容易導致賬目不清，引發治理危機。例如，2014年廣東劃定了100條問題村，這些村莊均存在集體資產管理不合理、賬目不清晰、村干部貪污或陷于貪污的村莊輿論中等問題。村莊形成派系，村委會選舉需要武警維持秩序。

綜上所述，村集體經濟組織在實踐中由村兩委代為經營管理，容易出現集體經濟管理綁架基層治理的現象。2011年，南海區推行將村（居）基層的自治職能與集體經濟的管理職能分離，實現集體經濟組織獨立經營，在選民資格、干部管理、組織功能、議事決策、賬目資產等5個方面實行政經“五分開”，以此明確農村黨組織、自治組織和集體經濟組織的職責，實現管理體制創新。“五分開”改革初衷是防止集體經濟問題綁架基層治理。

表1 2016年廣東省部分市縣“政經分開”改革基礎工作統計Table 1 Statistics on the basic work of the “separation of politics and economy” reform in some cities and counties of Guangdong Province in 2016

集體產權的股份制改革和政經分離改革的重點是，在城中村、城郊村和經濟發達地區的農村等存有大量集體經營性資產的地方，其治理面臨的問題是土地增值后如何合理分配利益。在經濟欠發達地區的農村，集體經濟薄弱，鄉村治理面臨的問題是資源和人才的缺乏。目前國家主要通過自上而下輸入資源來解決治理問題，然而，從國家資源下鄉的實際運作看，很多資源下鄉后出現“資源消解自治”或因剛性的國家政策而出現“行政消解自治”現象［15-16］。在此大背景下，廣東省清遠市為了讓治理有效且持續，將治權下沉到村民小組，實現治權和產權單位的合一。

1.3 產權與治權單位合一

村小組（自然村）一級是農村最基礎的產權單元，區別于珠三角產權改革后產權與治權的分離，作為經濟欠發達地區的清遠市通過將治權下沉到村民小組，讓產權與治權單位實現合一以激活基層治理。

清遠市屬于粵北傳統農業大市，由于山多，農民居住分散，自然村相隔較遠。1998年以來，清遠市一直以行政村為自治單元，但由于居住過于分散、管轄范圍大，村兩委很難將相隔甚遠的村民調動起來參與村莊治理。基于多方考量，清遠市政府早在2012年就開展了以“三個重心下移”和“三個整合”為內容的農村綜合改革，將農村基層黨組織、村民自治和公共服務下移，將黨支部建在村小組（自然村）一級，將農村基層黨組織設置由“鄉鎮黨委—行政村黨支部”調整為“鄉鎮黨委—行政村黨總支—村民小組（自然村）黨支部”。村民自治下移則是在村民小組（自然村）一級引導村民創建村民理事會。村民理事會在黨組織和村委會的指導下，對村中事務進行民主協商、監督與評議。“三個重心下移”的重點是引導村民自主開展農村土地整合、財政涉農資產整合、涉農服務平臺整合（簡稱“三個整合”），把國家涉農資源均衡地分配到村民小組，實現以村民小組為單位的資源整合，促進經濟欠發達地區的村莊發展。總之，清遠市的農村綜合改革是經濟上的集體產權改革與政治上的村民自治改革的結合，屬于通過集體產權改革改善村民自治。

2 集體產權改革后的鄉村治理困境與突破

珠三角地區的農村集體經營性資產清產核資、折股量化、配股到人、固化到戶、政經“五分開”等系列改革，消除了部分因集體經濟經營管理帶來的治理困境，但并沒有將村莊治理帶進一種預期的理想狀態，基層長期陷入公共治理困境，具體表現在宅基地管理失控、基層亂收費和“三舊”改造困難，其突破的關鍵在于借助產權改革建立村莊和村民的治理主體性。

2.1 宅基地管理失控

用民房充當工人宿舍，珠三角農村的宅基地價值顯現，農民大肆違章違規建房，已經成為制約經濟轉型升級的重要阻礙。以南海區為例，全區農戶21.33萬戶，宅基地共計54.84萬宗，戶均宗數達2.57宗，單宗宅基地平均用地面積約87 m2，建筑面積達500～600 m2，一戶多宅、超面積建房現象極其普遍。珠三角地區的農村宅基地管理面臨失控風險，體現在農村宅基地“一戶多宅”、超面積建房、非法占用農地等情況沒有準確的統計數據，雖然大部分農村停止分配宅基地，但農民并沒有停止建房，違法用地、違章建房的情況仍舊存在。對于拆除違規建房，農民以投放煤氣瓶或汽油玻璃瓶、組織老人出面等方式加以阻攔，違建難拆，拆遷成本極其高昂。例如，廣州市增城區一個城中村，下轄兩個村民小組，人口892人，為改善農村人居環境，政府自費對出租屋外掛的防盜網進行拆除內置安裝，僅此一項就花費1 000萬元。政府要拆除違建“握手樓”，由于大型機械進不去，人工拆除一棟的成本高達100萬～200萬元。

由于宅基地積累的問題越來越多、利益盤根錯節，政府管理部門對宅基地的管理長期主動或被動缺位。有的干部直言：“農村宅基地事關農民切身利益，涉及農民數量眾多，牽涉到的歷史遺留問題時間跨度大、利益復雜，這是一個核彈，引爆傷人傷己。”可以說，珠三角地區的農村宅基地管理已經積重難返。農民違法抗拆，直接原因在于房屋的出租收入可觀，且已經成為農民的主要收入來源，農民長年過著“包租婆”的日子，對自己的房屋有拆遷致富的想象，根本原因在于集體經濟組織和地方政府相關部門治理能力不足，長期治理缺位。

按照《中華人民共和國土地管理法》的規定，村集體經濟組織有義務向上級反映村民的建房情況和管理農村宅基地。然而，一方面由于集體產權在改革過程中不斷強調維護農民的個體權利，而沒有夯實產權的集體性，擁有所有權的集體經濟組織逐漸失去了調配宅基地的能力；另一方面股份合作經濟聯社采取現代企業法人治理結構，職業經理人受股民委托經營、管理股份合作社資產，只對股民負責，以實現股民利益最大化為目標，職業經理人與股民形成一個利益團體。

土地的集體所有制是我國城鎮化能快速推進的制度紅利。折股量化、股份到人以及固化到戶的產權改革和政經分離改革，保護了土地的個人利益，強調了農民土地的承包經營收益權，但忽視了土地的集體利益，弱化了土地的集體所有制屬性，握有土地集體所有權的村級治理組織無法通過所有權夯實治權。失去了強有力的村級治理組織，地方政府對基層社會的領導與控制遭到弱化。地方政府失去了領導與制衡股份合作經濟聯社職業經理人的權利與合法性，同時還需要面對高度組織化起來的農民群體的利益抗爭［17］。目前，廣東省地方政府在推行農村舊村改造項目和集體經濟騰籠換鳥產業升級項目時步履艱難，則是事實證明。

2.2 基層亂收費

珠三角地區的農村主要依靠“三來一補”加工產業完成工業化和城鎮化。很多加工企業通過租賃村集體經濟組織的廠房和土地進行生產加工。企業在村莊從事生產活動，考慮日常生產中需要村兩委幫助協調一些事宜，一般企業和村兩委會保持比較融洽的互動關系。但從實際調研看，很多駐村企業長期處于村莊“盤剝”環境下，村莊向駐村企業亂收費現象嚴重。2018年的一封地方舉報信揭露了這種現象。

2018年，廣州市人民政府辦公廳收到國務院辦公廳督查室轉來的一封群眾投訴案件，反映廣州市某區部分鎮街及村委向企業收取費用的事情。投訴人反映，自2016年租賃村合作經濟社的土地并自建廠房進行生產經營后，村委會要求企業每年向其繳納兩筆費用：一是企業管理費，按照村委會的標準，每年要繳納9萬元；二是企業環衛費，每月5 250元。村委會以逾期不繳納則停水停電處理威脅企業。

經調研發現，向企業收取管理費和環衛費在基層司空見慣。涉事區從2012年開始按照企業廠房建筑面積以0.5元/m2·月的標準向企業收取企業管理費、以0.35元/m2·月的標準收取企業環衛費。到了村一級，收費名目演變出治安費、綜合服務費、綜合管理費、保安服務費等。涉事區一個鎮有21條村，其中17條村以村兩委會議和村民代表會議集體表決通過的形式向企業收取各種名目的費用。村委會單方面強制企業繳納費用不合規、不合法，損害了駐村企業利益，擾亂了基層治理秩序。村委會是自治單位，不是收費單位，不具有收費的權力。作為自治組織，按照《中華人民共和國村民委員會組織法》規定，村委會辦理本村公益事業所需的經費，由村民會議通過籌資籌勞解決。珠三角地區的村莊，由于企業租賃集體經營性土地或者廠房從事生產，村里外來人口多，導致村社公共事務開支大，但是駐村企業同時也繁榮了物業租賃經濟，集體經濟組織出租廠房收取租金，農民出租民房獲取租金收入，超出財政支付不足部分的公共事務經費應該通過集體資產收益或村民籌資籌勞解決。稅費改革之前，村內公共事務和公益事業所需經費，基本上是由村委會通過向村民籌資籌勞解決。

任何治理都需要成本。集體產權股份制改革后的珠三角村莊，集體資產收益的絕大部分以股份分紅的方式分到個人。股民所關心的是集體能為其帶來多少股份分紅、村莊公共事務以及上級政府下達要協助完成的行政任務等，股民不愿意從集體資產收益中分攤，村兩委更無法通過向村民籌資籌勞解決，導致村兩委假借各種名義將村莊公共事務經費強制攤派給駐村企業，增加了企業生產經營成本，惡化了營商環境。

村民“只進不出”的集體收益分配觀念，與長期強調私人收益權的集體產權改革分不開。珠三角地區的農村集體產權改革發展了集體經濟，但是并沒有發展出基于集體土地權力進行分配形成的權責利平衡機制，村民沒有介入到村莊事務中成為村莊治理的主體。雖然村集體經濟發達，但村兩委失去了治理能力，無法將村民組織起來完成公共治理。

2.3 “三舊”改造困難

陳明在在研究公共權力失范與農民的權力建構時指出，“農村土地沖突的過程盡管表現為權力之爭，但核心是利益之爭，權力之爭的根本目的在于落實利益”［18］。在長期權責利失衡狀態下，珠三角地區的農民早已將股份分紅看成是一項剛性福利，股民對股份分紅持有一種“能增不能減”的態度。部分村干部反映，自廣東省對村社股份分紅進行數額限定后，村干部只能通過在上一年分紅數額的基礎上實現小幅增加來維持自己的村莊政治生涯。村民對股份分紅的剛性需求綁架了基層自治組織，給基層公共治理帶來了巨大壓力。凡是影響到村民短期分紅的事項均難以推行。廣東省的“三舊”改造項目一直難以全面鋪開。

建立在“三來一補”加工產業基礎上的工業化，經過將近40年的發展，土地制度和勞動力紅利已經消耗殆盡，增長乏力。在新一輪的產業結構調整中，廣東省農村集體經濟組織的舊廠房、設備等基礎設施已經難以適應新興產業發展，需要進行改造以適應新興產業的需求，帶動集體經濟轉型升級。珠三角地區的集體經營性建設用地早已透支，在嚴格限制農用地非農使用、建設用地指標緊缺的大環境下，各地政府希望通過盤活集體建設用地來解決經濟發展中的用地緊缺和產業轉型升級問題。2012年，廣東省發布《加快推進“三舊”改造促進產業轉型升級的若干意見》，希望通過執行“三舊”改造項目整合農村土地，解決用地需求問題。然而，地租經濟早已讓村莊和村民產生了利益依賴和惰性，廠房改造的高投入以及短期內會影響股民分紅收益，村干部和村民對廠房升級改造積極性不高，集體經濟無法獲得轉型升級的機會。

為規避集結起來的股民與政府漫天要價，廣東省政府試圖以集體經濟組織為主體自行改造臟亂差、社會治安隱患叢生的舊村莊。但除了幾個試點村莊，其他村莊并沒有取得任何進展，原因如下：一是雖然本村村民早已不居住在舊村，但舊村房屋可以低價租給外來打工者，每年能獲得租金收入；二是本村村民對改造舊村有著高補償預期。例如，東莞市某村原本規劃拆除舊村的舊房以騰出宅基地為村民興建農民公寓，將農民公寓免費補償給拆遷戶以及解決新增村民的住房需求，但舊房拆遷戶要求村解決農民公寓的產權問題。村無法滿足拆遷戶的要求，舊村改造項目最終停留在規劃中。可見，政府即使想借助村集體經濟組織為單位改造舊村，但是在村民的利益訴求面前同樣難以推行。

2.4 激活村莊治理主體性

與珠三角農村股份制改革后的村莊治理不同，清遠市通過農村綜合改革，實現治權和產權單位的統一，重建了基層治理的組織體系，激活了村莊治理的主體性。例如，清遠英德市共設立片區黨支部282個、村民小組黨支部2 526個、村民理事會3 469個，全市建立了1個市級、24個鎮級、277個村級社會綜合服務中心。通過“三個重心下移”和“三個整合”，社會治理成效顯著：一是提高了治理效率。英德市西牛鎮溫屋片聯合黨支部建立后，以黨建引領基層治理，解決了多年以來文化室建設的資金與用地難題。二是調動了村民參與治理的積極性。自然村成立村民理事會后，在黨支部和村民理事會的組織動員下，留村村民和外出務工村民以各種方式積極參與村莊公共基礎設施建設。例如，望埠鎮蓮塘村通過村民理事會籌集社會資金200多萬，興建了村文化室和飯堂。三是改善了村民耕作環境。清遠市將土地整合權下放到自然村，由小組成員協商整合。在村黨支部和理事會的帶領下，以自然村為單位將原來七零八碎的土地整合在一起，連片重新承包給小組村民，用土地承包費建設農田水利等基礎設施，改善耕種條件。可見，清遠市將村民自治權下移到村民小組，使村民自治單位與集體產權單位合二為一，整合村民小組內部已有資源，解決居住分散、人口外流、土地零碎帶來的村莊治理難題，激活了自治，促進了發展。

3 結論與討論

農村資源遵循一定的分配秩序，這種分配秩序形成村莊權力與政治［19］。作為農村最為重要的土地資源，實行的是土地集體所有制，它是村民自治的產權基礎。建立在村莊熟人社會基礎上的村民自治［20］，讓村莊產權運作更加復雜。不同區域的產權改革面臨不同的社會基礎、不同的治理問題，珠三角地區的農村集體產權改革集中要解決的是利益分配問題及其演化出的治理問題。但由于珠三角的產權改革過于保護個人對集體產權的收益權，雖然解決了產權運作中干部貪污腐化、資源流失問題，但由于產權實踐中忽視了夯實產權的集體屬性，弱化了集體經濟組織和地方政府的統籌治理能力，造成公共治理無法推進的后果。經濟欠發達的粵東、粵西和粵北地區，需要解決的主要是人口流失帶來的無人治理問題。廣東省清遠市這類經濟欠發達、鄉村人口流失嚴重的普通村莊，治理資源缺乏，鄉村治理仍需要借助與發揮基層自治組織和地方政府的力量。清遠市通過將治權下放到集體產權最基本單位村民小組一級，以產權改革發揮農民在鄉村治理中的主體作用。

可見，產權作為村民自治的經濟基礎，產權改革是解決基層治理問題的常用手段，而產權改革也會對基層治理造成影響。基于此，農村產權改革應該立足于村莊治理面臨的問題與存在的困難，因地制宜，以促進基層治理、實現治理有效為長遠目標。為此，農村產權改革應該在保障村民個體權益的同時側重落實產權的集體屬性，通過村莊和村民自主運作集體產權激活治理的主體性，實現基層治理有效。