街道社會組織服務中心與政府的關系類型

文｜陳志 湖北社會科學院農業經濟學博士后、管理學博士、特約研究員

近幾年，在服務社會組織發展、促進社會組織參與社會治理的時代需求和相關政策的推動下，社會組織服務中心（以下簡稱“社服中心”）獲得了快速發展。截至2020年3月初，全國社服中心數量達到12427家，其中70%以上為基層（鄉鎮、街道和社區）社服中心。從全國各地的實踐看，社服中心主要由政府部門發起創建，與政府關系密切。通常認為，政府創立的社會組織具有高度的政治依附性，管理自主性也會受限，那么，實際情況如何呢？本文以上海市A區街道社服中心為例，討論街道社服中心與政府的關系。將從組織依附性與管理自主性兩個維度展開分析，其中，組織依附性通過社服中心的法人代表和工作人員來源、主要資金來源來衡量，管理自主性通過社服中心是否能夠自主決定業務內容來衡量。

一、上海市和A區街道社服中心簡況

上海市社服中心的前身是民間組織服務中心。2002年，上海市A區成立上海市第一家區級民間組織服務中心，次年又在其下屬的C街道成立了第一家街道（鎮、鄉）級的民間組織服務中心。2002年上海市頒布《關于進一步推進本市民間組織參與社區建設和管理的意見》，明確提出鼓勵各區縣組建成立區（縣）和街道（鎮、鄉）的民間組織服務中心。在政策推動下，到2014年底，上海市共成立民間組織服務中心158家，區（縣）級覆蓋率為65%，街道（鎮、鄉）級覆蓋率為70%。

2015年，上海市民政局頒布《關于加強本市社會組織服務中心建設的指導意見》，提出社會組織服務中心的主要功能是“服務政府”“服務社區”和“服務社會組織”。民間組織服務中心此后陸續更名為社服中心。2018年，上海市民政局制定《社會組織服務中心建設與服務指南》，推動社服中心標準化建設。截至目前，上海全市共有社服中心244家，其中，市級1家、區（縣）級15家（上海共16個市轄區中，楊浦區社服中心為民政局下屬事業單位），街道（鎮、鄉）級215家，社服中心基本實現了全市覆蓋。

上海市A區的社服中心同樣由原民間組織服務中心更名而來。原A區民間組織服務中心成立于2002年，下屬的5個街道社服中心于2005年全部完成登記注冊。2015年A區完成行政區域調整后下轄14個街道，因此，目前A區共有1家區級社服中心和14家街道社服中心。14家街道社服中心中有3家成立于2003年，4家成立于2004年，1家成立于2005年，4家成立于2007年；由在職事業編制人員任法人代表的有6家，由黨群社工或業務社工擔任法人代表的有6家，由社會人士擔任法人代表的有2家；14家街道社服中心的平均工作人員數量為2人；2家沒有承接政府委托項目，由財政經濟保障運行，4家由政府通過購買服務的形式托管給第三方機構，其余8家依靠政府購買服務的經費生存，政府購買服務的內容主要為社會組織年檢初審、開展社區公益創投和微創投等項目；2家在區級社會組織評估中獲得4A等級，8家為3A等級，其余4家未參加評估。

二、A區街道社服中心與政府的關系類型

考察A區14家街道社服中心，依據社服中心對街道的依附性和社服中心管理自主性的強弱，可以歸納出4種街道社服中心與政府的關系類型：

1 一體化型

A區有2家街道社服中心處于此種關系之中。這兩家社服中心的主要負責人、資金、運營都受街道控制，社服中心與街道科室高度一體化，具體表現為：社服中心的法人代表由街道科室人員擔任，工作人員為街道業務社工；社服中心與科室合署辦公；中心的資金由行政經費保障，財務審批權在街道；中心的主要業務是服務科室職能，社會性服務功能很弱。

2 行政主導型

在這種關系類型中，社服中心的主要負責人與資金都來自于街道：社服中心的法人代表由街道委任黨群社工或業務社工擔任，工作人員為業務社工；資金主要來自街道購買服務項目，財務審批權在街道。在日常管理上，社服中心具有較大自主空間，街道主要發揮方向性引領作用，具體服務內容和項目安排由社服中心自主決定。目前A區有6家街道社服中心與政府的關系屬于此種類型。

3 托管型

A區有4個街道通過引入民間專業型社會組織對街道社服中心進行托管。在托管中，街道與受托方通過協議約定雙方權利和義務，社服中心的法人代表由受托方委任，工作人員也由受托方聘任，資金來自街道購買托管服務項目，托管方不干預中心的日常管理，受托方具有獨立的財務管理權。值得指出的是，在A區，托管型街道社服中心的服務內容主要來自街道的提議和安排，受托方按街道的要求提供服務。

4 分離型

A區有2家街道社服中心在社會組織管理體制改革中逐步實現了管辦分離，發展成為具有較高管理自主性的民非單位。這兩家社服中心仍然歸屬街道管理，但街道主要扮演業務主管單位和資金提供者的角色，中心的法人代表由街道從社會上聘任，工作人員由中心自主招聘，資金主要來源于街道的各類購買服務項目，中心財務獨立，不需經過街道審批，政府幾乎不干預中心的日常運營。

三、街道社服中心與政府關系的影響因素

由以上分析可見，無論處于何種關系之中，A區的街道社服中心的資金都來自政府，只是資金的來源和撥付形式不同，不同類型關系的主要差異在于主要負責人的來源、身份和管理自主性。這表明，街道社服中心整體上具有強政治依附性，但在管理自主性上區分較大。基于訪談資料的分析結果顯示，影響關系形態的關鍵因素至少來自3個方面。

1 社會組織管理體制

自4類社會組織直接登記制度實施后，社會組織管理體制被認為進入“混合管理”時期，然而，“混合管理”仍然是以“雙重管理”為主導的，并且“雙重管理”的掌控思維依然在延續。在街道社服中心這一機構上，掌控思維鮮明地體現為：街道社服中心接受街道和民政部門的“雙重管理”，作為業務主導單位的街道通過資金和人事任免權對社服中心實施控制。此外，社服中心的建立從一開始就是由政策推動的。

上海市自2002年開始多次發文推動社服中心發展，且在《上海社會組織發展“十三五”規劃》中要求到2020年上海各級社服中心的覆蓋率達到100%。在政策推動下，政府成為社服中心創建人，并因此擁有其控制權。也因此，即使進行創新性探索，正如A區情況所示，街道也不會改變對社服中心的關鍵控制，不會減弱社服中心作為“二政府”的身份底色。

2 街道所在區域的經濟發展水平

從A區情況看，經濟發展水平較高區域的街道社服中心與政府的關系多屬于分離型，托管關系主要存在于經濟發展水平較低的區域，中等水平的街道則更多采取一體化和行政主導的方式管理社服中心。

以N街道為例，該街道所處區域的經濟水平較高，社會組織的發展基礎好，社會各界支持力度大，這些促使街道給予社服中心足夠關注，并提供充分資源，致力于將社服中心打造成真正的樞紐型組織，因而采取專業化的管理方式，允許社服中心在不脫離控制的情況下高度自治。

再如C街道，該街道以居民住宅小區為主，經濟水平較低，轄區內社會組織起步晚、發展慢，公眾認可度不高，政府能夠給予街道社服中心的資源少，且缺乏專業管理能力，因此便將中心托管給第三方，希望借助第三方力量促進社服中心的發展。

3 相關負責人員的變革態度

雖然經濟水平對街道社服中心與政府關系的影響較為明顯，但在經濟水平基本相同的情況下，仍存在關系類型的差異，這與街道相關科室負責人和街道社服中心負責人的主觀認知有較大關聯。

在A區存在一種現象，即思想保守的科室負責人偏好安排科室成員或社工擔任社服中心法人代表，安排社工擔任中心工作人員，他們認為由內部人管理社服中心更讓人放心。在這種情況下，街道社服中心的負責人就由相關科室的事業編人員或社工兼任，而他們通常沒有權限和精力致力于中心的發展。相反，能夠充分認識社服中心重要意義、具有較強變革精神的相關科室負責人，則總是努力推進社服中心的社會化改革。

綜上所述，社服中心雖然主要由政府創立，但它們卻因不同原因與政府結成了不同的關系，這在上海市A區街道社服中心中表現明顯。這表明，在社服中心的管理和運作上，作為業務主管單位的政府部門具有較大選擇權，而其選擇決定了社服中心的角色與功能，以及基于此形成的政社關系。從上海市A區的情況看，僅有少數街道按照“政社分開、權責明確、依法自治”的原則與社服中心實現了分離，大多數街道仍然沒有放棄對社服中心的控制與管理，這導致社服中心“服務社區”和“服務社會組織”的功能難以有效發揮。這也提示我們，業務主管單位尤其是單位的相關負責人，需要進一步轉變思想，為社服中心的社會化和專業化發展創造條件。

最后要指出的是，案例中的社服中心僅來自一個區域和一個層級，案例分析的結論并不能拓展到所有街道社服中心，但即使是這樣，此項觀察仍然有其意義，它為我們理解社服中心與政府的關系提供了一個剖面圖。