廣東省民辦中小學校收費定價政策的發展變化及其影響

文| 伍天蓮

民辦中小學校存在的意義及其現狀

根據2019年新修訂后的《民辦教育促進法》實施條例規定：民辦教育事業屬于公益性事業，是社會主義教育事業的重要組成部分，民辦學校與公辦學校具有同等的法律地位，國家保障民辦學校的辦學自主權，保障民辦學校舉辦者、校長、教職工和受教育者的合法權益，對民辦教育實行積極鼓勵、大力支持、正確引導、依法管理的方針。當前，我國經濟面臨結構性轉型、二孩政策全面放開、老百姓對優質教育有著更強烈要求的背景下，各級人民政府應當將民辦教育事業納入國民經濟和社會發展規劃，進一步激發民辦教育的發展活力，推動民辦教育健康、可持續發展。廣東省是一個民辦教育大省，民辦教育起步早、發展快、體量大，廣東民辦學校占學校總數近一半。截至2019年底，全省民辦學校達16000多所，超725萬人，其中民辦中小學校有2000多所，為社會培養了大批優秀人才。

廣東省民辦中小學校定價政策的變化及其對學校的影響

民辦中小學校沒有政府的財政撥款，大部份都面臨著資金短缺的壓力。學校所有經費來源除了開辦初期投資者投入外，最主要的是學生學費收入。但是學費的定價不是學校想收多少就定多少。一直以來，民辦中小學校的學費收費標準是由具有定價權的價格主管部門，根據各學校發展情況和申報的生均培養成本支出情況，綜合考慮學校的辦學成本、所屬地區經濟發展水平、市場需求、家長承受能力、學校可持續發展等因素，依職權制定。學校取得價格主管部門批復的收費標準后，學校方可按行政許可執行收費。廣東省價格主管部門制定的民辦中小學校收費定價政策，隨著社會發展的變化，不斷改革創新，與時俱進，綜合考慮了物價上漲對培養成本影響的主要因素。那么，這些定價政策的變化和成本監審內容的改變，到底合不合理？能否促進民辦中小學校的進一步健康發展？是否符合社會發展規律？筆者結合廣東省近十年來，民辦中小學校收費定價政策的變化過程，及其對民辦中小學校發展產生的影響，談談自己的看法。

1.第一階段：2010年至2017年期間，正是廣東省民辦中小學校迅猛發展壯大時期，出現了大批名校辦民校，社會資本辦民校。這期間，收費定價依據是執行《廣東省物價局 廣東省教育廳關進一步于規范我省民辦中小學校教育收費管理的通知》（【粵價2009】24號文件），其中定價依據的主要內容如下：

各級各類民辦中小學校的收費項目統一為學雜費、住宿費、服務性收費和代收費。學雜費包括學費、課本費、作業本費、體檢費，標準由學校提出書面申請，按隸屬關系報縣級以上教育主管部門審核后，由同級價格主管部門根據該校近三年生均教育培養成本和合理回報率制定。民辦中小學校的回報率按省一級學校不超過生均培養成本的8%、市一級學校不超過7%、縣（區）一級學校不超過6%、一般學校不超過5%。也就是說，學校學費的定價依據，是該校近三年的生均培養成本為基數，上浮學校相應的回報率，作為調價審批的最高限價。由此可以看出，影響定價最重要的因素是學校近三年的生均培養成本和學校的實力(級別)，前者是基數，后者是上浮比例。近三年生均培養成本的計算，則是學校近三年財務報表列支的實際支出，包括人員支出、公用支出、對個人和家庭的補助支出和固定資產折舊四部分。前階段，價格主管部門采用的是取三年平均數，這種簡單取平均數的方法，有較多的弊端，沒有考慮近三年實際學費收入情況，當年的招生人數等，再加上物價和教師工資社保等人員支出經費逐年正常上漲等因素，平均后的數據基本都比最后一年的實際數要低，總是滯后于當年實際的生均培養成本。考慮到前一年的生均培養成本相對更接近當年實際的生均培養成本，對此，有的地方價格主管部門作了一定的調整，將近三年的平均生均成本由簡單平均轉變為加權平均計算。所以第一年的成本占5%，第二年的成本占15%，第三年的成本占80%，這樣加權計算平均數和簡單平均數相比，與當年實際的生均成本數差距再縮小一些。以某民辦中小學校2012年申請學費調價為例，價格部門對兩種定價審核計算過程分別如下：

指標名稱 邏輯關系 指標名稱 邏輯關系2009 年生均培養成本S1 2009 年生均培養成本（占5%） S12010 年生均培養成本S22010 年 生 均培養成本（占10%）S22011 年生均培養成本S3三年平均S32011 年 生 均培養成本（占80%）數 S=(S1+S2+S3)/3 三年加權平均數 S=(S1*5%+S2*10%+S3*85%）上浮率（按省一級學校標準）8% 上浮率（按省一級學校標準） 8%調整核定價最高限價G=S*（1+8%） 調整核定價最高限價 G=S*（1+8%）

但這樣的結果留給學校調價空間依然不大，始終趕不上物價上漲的幅度，調價也存在一定的人為主觀性因素，而且調價還要求保持周期性穩定，原則上三年內不再進行調整。同時，基本所有的調價批文均要求執行“新生新辦法，老生老辦法”的收費原則，即調價后的學費只從當年入學的新生開始執行，所有之前的老生還繼續執行舊的收費標準。因此，即使調價申請審批通過了，學校當年的學費收入增加也不多，此后會逐年小幅增加，仍然也彌補不了學校因物價持續上漲，人工成本逐年增長導致的資金缺口，許多民辦中小學校的發展仍然受困于資金不足。因此，收費定價政策的局限性成為了制約民辦中小學校發展壯大的瓶頸之一。

2.第二階段：2018年起至2020年，民辦學校兩級分化，集團化辦學更是達到高潮。為推動全面深化價格機制改革，2018年，廣東省人民政府、省發改委先后發文，要求全面貫徹落實《廣東省定價目錄（2018年版）》（粵府辦〔2018〕11號、粵發改價格函〔2018〕1912號）、進一步明晰了政府價格管理的范圍和權限，最大限度減少了政府定價項目，放開了一批商品和服務價格，其中就明確將民辦學校非義務教育高中階段的收費定價，排除在政府《定價目錄清單》之外，也就是說民辦高中的收費定價，學校可以按市場價格，自主定價，做好收費公示即可，無需再由價格主管部門審批。雖然民辦學校義務教育的小學、初中階段學費仍需政府審批，但無疑也釋放出政府對民辦教育收費定價政策改變的積極信號，終于邁出了大大的一步。此后，各地方政府部門結合當地的實際情況，相繼出臺有關民辦教育收費審批的規范性文件。經過2018年的走訪調研，廣州市發改委推出民辦中小學校（義務教育階段）新的收費審批試行政策，對調價依據進行重新設計。具體是將學校近三年的生均培養成本作為合理收費標準，綜合學校近三年的平均學生人數及近三年的平均實際收入，確定學校的調價空間，再結合學校當年計劃招生人數，計算出每生可調的費用，與原收費標準之和，確定出可調整核定的最高限價。以某民辦中小學校2019年申請學費調價為例，價格主管部門定價審核計算過程如下：

指標名稱及代碼 邏輯關系 備注2016 年生均培養成本S1 S12017 年生均培養成本S2 S22018 年生均培養成本S3 S3三年生均培養成本（合理收費標準）S S=(S1+S2+S3)/3三年平均學生人數C C=(C1 ＋C2 ＋C3）/3 2016-2018 年三年平均合理收入D D=S*C三年平均實際收入E E 根據三年審計報告列示的實際收入，三年平均數調價空間F F=D-E年招生計劃人數I I 申請當年（2019 年）招生人數（以教育局批復為準）每生可調費用H=調價空間F/年招生計劃I H=F/I原收費標準Y Y新標準G=原收費標準Y+每生可調費用H G=Y+H 可調整核定的最高限價

從上述計算過程可以看出，此次審核調價依據的設計改變較大，完全不同于之前用近三年生均培養成本上浮合理回報率的定價模式，而是綜合考慮了學校近三年的收入、學校規模（學生人數）、當年的招生計劃，以及原收標準等綜合因素，更為科學合理，貼近實際。

經過一年的試行，取到良好的社會反響。2019年，《廣州市發展改革委 廣州市教育局關于規范民辦義務教育收費審批有關事項的通知》（穗發改規字【2019】10號）正式出臺，在2018年試行政策的基礎上，對民辦義務教育學費審批再次作了調整，通過生均培養成本和虧損成本相結合的方式制定學費調價依據，同時審核各項收入數據、學校基本情況等。具體內容和計算公式如下：

（1）近三年平均定價成本(B) 包括近三年平均公用支出、對個人和家庭的補助支出、固定資產折舊和最近一年人員支出四部分之和，據此計算年生均培養成本（A）。公式為：

年生均培養成本（A）=近三年平均定價成本(B)÷近三年平均在校人數(C)。

（2）近三年平均實際培養成本(D) 包括近三年平均公用支出、對個人和家庭的補助支出、固定資產折舊和近三年平均人員支出四部分。

（3）近三年平均實際培養成本(D)與近三年平均實際收入(E)之間的差額即為虧損成本，以此作為調價空間(F)，計算新收費標準(G)。公式為：

調價空間(F)＝近三年平均實際培養成本(D)－近三年平均實際收入(E)；

每生年可調費用(H)＝調價空間(F)÷年招生計劃人數（I）；

新收費標準(G)＝每生年可調費用(H)＋年生均培養成本(A)。

（4）當調價空間(F)為負數時，以年生均培養成本(A)作為最高收費標準進行批復；當調價空間(F)為正數時，以新收費標準(G) 作為最高收費標準進行批復。當學校申請的收費標準低于新收費標準(G)時，按學校申請的收費標準進行批復。以某學校2020年申請學費調價為例，價格部門定價審核計算過程如下：通過上述計算過程可以看出，此次審核定價依據的設計，進一步修訂和完善了2019年試運行政策，對生均培養成本、平均定價成本、平均實際培養成本三個不同指標的計算分別作了要求，特別是三年平均定價成本B的確認，進一步考慮到人員支出是民辦學校近幾年增長幅度最快的因素，也是影響民辦學校生均培養成本最重要的因素，此次特定用最近一年的人員支出數作為單獨項（而不是近三年的人員支出平均數，按人工成本逐年上漲的規律和趨勢，一般最近一年的人員支出數要大于近三年的人員支出平均數），加上公用支出、對個人和家庭的補助支出、固定資產折舊這三項支出的近三年平均數之和，作為三年平均定價成本B。此外，還綜合考慮了學校近三年的實際收入、當年的招生計劃、學校的盈虧成本等重要指標因素，更加全面、科學合理、貼近實際，給有實際調價需求的優質民辦學校留有一定的自主權和更大的調價空間，同時也有效限制了不具備調價空間的學校跟風漲價。

指標名稱及代碼 邏輯關系 備注2017 年生均培養成本S1 S12018 年生均培養成本S2 S22019 年生均培養成本S3 S3三年生均培養成本（合理收費標準）S S=(S1+S2+S3)/3三年平均定價成本B B生均培養成本表中的數據=（最近一年的人員支出數+公用經費、對個人和家庭補助、固定資產折舊三項費用的三年平均數）三年平均學生人數C C=(C1+C2+C3)/3年生均培養成本A A=B/C三年平均實際培養成本D D=S*C三年平均實際收入E E 根據三年審計報告列示的實際收入平均F 為正數，學費可調為G；F為負數，不可調，只能以A 作為學費。年招生計劃人數I I 申請調價當年（2020 年）教育局批準的招生計劃人數調價空間F F=D-E每生可調費用=調價空間/年招生計劃H H=F/I新標準G=年生均培養成本A+每生可調費用H G=A+H 可調整核定的最高限價

民辦中小學校收費實行市場化是改革的方向和趨勢

大部份民辦中小學校都存在辦學經費不足，師資力量有限，辦學水平亟待提高。國家在招生政策、學費定價政策、稅收優惠政策等方面支持不足。公辦與民辦之間、民辦與民辦之間的市場競爭激烈。2017年1月印發的《國務院關于鼓勵社會力量興辦教育促進民辦教育健康發展的若干意見》規定，對民辦學校實行分類收費，放管結合政策。民辦中小學校，選擇作為非營利性民辦學校，其收費通過市場化改革，實行市場調節價，將學費的定價權限交給學校，具體收費標準由學校自主確定，政府對收費水平不再作具體控制，更好地滿足了學校發展和學生發展的各自需求。2017年8月，廣東規范民辦教育發展專題調研會上，相關部門負責人表示，民辦學校收費原則上實行市場調節價，擴大民辦學校的收費自主權。

2018年，廣東省政府公布了《廣東省人民政府關于鼓勵社會力量興辦教育促進民辦教育健康發展的實施意見》，對民辦學校收費自主權作了明確規定。此外，甘肅、青島、宿遷等地也先后放開了中等及以下學歷教育民辦學校收費標準，實行市場調節價，由民辦學校根據辦學成本、市場需求等因素確定，民辦學校收費實行市場化是改革的方向和趨勢。收費放開后，政府部門依法加強對民辦學校的監管力度，建立健全事中事后監督制度，建立收費登記管理和收費目錄清單制度，強化收費公示，開展收費巡訪等，對收費項目、調價周期、收費方式等仍然進行規范，避免民辦學校定價的隨意性和放開后收費水平的劇烈波動，確保民辦教育學校收費放而有序健康發展。