如何在機構改革中做好自然資源檔案管理工作的思考

楊芳芳

摘 要：自2018年3月以來，從中央到地方啟動了全面機構改革。筆者對由于機構重組、職能劃并等原因引起的檔案全宗變化、檔案歸屬流向、檔案安全管理等自然資源檔案管理問題作出分析，就如何做好機構改革檔案的管理和處置工作進行思考和探究。

關鍵詞：機構改革;自然資源檔案管理

2018年3月，中共中央印發了《深化黨和國家機構改革方案》，從中央到地方啟動了全面機構改革。深化黨和國家機構改革，是以習近平同志為核心的黨中央從黨和國家事業發展全局高度作出的重大政治決策，是推進黨和國家治理體系和治理能力現代化的一場深刻變革，是對黨和國家職能體系的一次系統性、整體性、重構性的變革。

2019年3月，南寧市針對自然資源所有者不到位、空間規劃重疊等問題，整合了多個部門職能，涵蓋了規劃、國土資源、林業、水利等方面，組建南寧市自然資源局。南寧市自然資源局成立后，把轉變和優化職能職責作為改革關鍵，不斷強化部門內部職責和業務整合。

面對由于機構重組、職能劃并等原因引起的檔案全宗變化、檔案歸屬流向、檔案安全管理等問題，如何做好機構改革檔案的管理和處置工作，確保檔案各項工作有序開展，保證檔案的齊全完整，是改革單位需要著力解決的問題。筆者作為自然資源檔案部門的工作人員，結合機構改革的實際情況，談談自己的體會和思考。

一、在機構改革中做好自然資源檔案管理工作的重要性

檔案是各個單位歷史活動中直接形成的應當歸檔并具有保存價值的文字、圖表、聲像等不同形式的真實記錄，是備以查考的依據和憑證，是不可再生的寶貴資源。在機構改革中，如不及時開展檔案管理和處置工作，隨著機構及人員的變動，極易造成檔案的流失，甚至對社會、對國家造成無法彌補的重大損失。

自然資源檔案部門保管的檔案，無論是機構改革前形成的歷史檔案，還是機構改革后形成的新檔案，作為重要的民生檔案，都將繼續發揮不可替代的重要作用。根據《中華人民共和國檔案法》及有關規定，單位發生機構變動或撤銷、合并等情形時，應當及時做好檔案處置，并向有關單位或者檔案館移交檔案。因此，本著“對歷史負責、為現實服務、替未來著想”的宗旨，堅持檔案管理“為黨管檔、為國守史、為民服務”的工作原則，做好機構改革自然資源檔案的管理和處置工作，及時服務地方機構改革，是自然資源檔案部門當前最重要的政治任務。

二、機構改革中自然資源檔案管理存在的問題

1.檔案管理不平衡。機構改革前，各單位根據自身工作需要，均能明確檔案管理機構，配備專兼職檔案員，完善硬件配套設施，建立相關檔案管理制度，按照要求開展檔案管理工作。但還存在以下問題：一是檔案收集問題，有的單位檔案管理不夠規范，僅收集歸檔了文書、會計、聲像、實物等檔案，專業、電子等檔案未收集完整，檔案門類不齊全;二是檔案數字化問題，有的單位未及時將已歸檔的檔案同步進行數字化處理，有的單位檔案數字化質量不高;三是檔案數據管理問題，有的單位使用同級檔案行政管理部門指定的檔案管理信息系統，有的單位使用自主研發的檔案管理信息系統，雖然各類檔案數據資源豐富，但存儲分散且標準不統一。以上情況直接影響了檔案的移交、接收和利用。

2.檔案集中保管條件不足。機構改革后，因職責改變以及業務量增加，從而導致檔案量巨增，南寧市現有自然資源歷史檔案包括原房屋登記檔案、原國土資源檔案、原規劃管理檔案、不動產統一登記檔案等，存量已超550萬卷，且預計未來將持續增長。因受條件限制，自然資源檔案未實現集中統一管理，分散在多個地點存放，部分存放點不符合檔案規范保管條件，存在無密集架、無恒溫恒濕環境、無專業庫房的情況，部分存放點已出現檔案堆積地面存放的超負荷現象。檔案分散存放，一方面存在極大安全隱患，另一方面更是直接影響和制約了國家機關、企事業單位和廣大人民群眾對自然資源檔案查詢利用的需求。當前情況下，有效解決檔案存儲問題迫在眉睫。

3.檔案歸屬待理順。《中共中央辦公廳、國務院辦公廳轉發〈國家檔案局關于在地方機構改革中加強檔案工作的意見〉的通知》（以下簡稱《通知》）明確指出：不再保留、納入重新組建機構、撤銷建制的部門和單位，自變動之日起檔案全宗終止，檔案整體移交新組建機構代管，實行封口管理，不得分散，達到進館條件后移交同級綜合檔案館;新組建機構自成立之日起形成的檔案，由各部門各單位新設檔案全宗進行管理。由于自然資源局屬多個單位整合成立的新組建機構，機構改革本身難度就非常大，加上職責的劃并需要一定的時間磨合，這勢必對檔案的安全管理造成較大影響。因此，如何以改革變動日為時間節點，及時明確機構改革前后檔案的歸屬和流向，是亟待解決的難題。

4.檔案管理人員未配備到位。機構改革因時間緊迫，任務繁重，涉改單位往往容易忽視檔案的處置工作。根據《通知》要求：“地方各級檔案部門要擁護改革、支持改革、參與改革，確保思想不亂、隊伍不散、工作不斷”，也就是說，未完成檔案處置工作的檔案部門的相關工作人員不宜提前撤離或調離。而現實情況是，有的單位在未完成檔案處置工作前，原單位的檔案員就已隨劃轉職責發生了崗位變動，而新檔案員又缺乏必要的檔案專業知識，且對檔案情況不了解，容易引發檔案職責不清、檔案損壞及遺失等問題。

三、科學規范做好機構改革自然資源檔案管理工作

自然資源管理工作是一項全新的系統工程，政策法規、運行機制、技術支撐等方面都還存在很多突出問題，理念、職能、力量全面融合的任務既艱巨又緊迫，改革不僅需要長期堅持，還需要不斷取得新突破。作為自然資源檔案部門，應緊跟改革形勢，主動參與機構改革各項工作，及時了解改革動向，在全面摸底調研檔案情況基礎上，采取有效措施，科學合理做好機構改革期間的檔案處置和管理，充分發揮檔案特殊的服務保障作用。具體措施如下：

1.以問題為導向，統籌部署。

針對存在問題，自然資源檔案部門要提高政治站位，正確處理機構改革與檔案的關系，將檔案管理工作與機構改革工作同步開展，貫穿始終。

（1）制定工作方案，分步實施。通過制定方案，一是成立檔案工作領導小組，明確檔案機構和檔案工作人員職責分工，加強組織領導和統一部署，理順工作機制;二是明確全系統檔案工作計劃、目標任務、工作要求和時間安排等，分階段、分步驟扎實穩妥推進檔案工作。

（2）加強宣傳培訓，提高素質。適時組織開展對全體干部職工的檔案法制宣傳和教育，使全員提高檔案意識，正確對待機構改革檔案管理工作，主動配合完成有關工作;同時，對負責具體檔案工作的專兼職檔案員，進行檔案業務知識專門培訓，使專兼職檔案員掌握基本的業務知識和具備開展檔案工作的基本能力，以便順利開展各項工作。

（3）加大資金投入，保障落實。自然資源檔案部門要結合工作實際，將機構改革檔案工作經費納入部門年度預算，爭取政府財政資金保障，在原有工作基礎上，不斷提升和完善檔案資源、應用系統、基礎設施等各方面建設，滿足檔案保管和利用的需要。

2.以法治為依據，有序處置。

根據《中華人民共和國檔案法》《檔案管理違法違紀行為處分規定》《機關檔案管理規定》等檔案法律法規的要求，以及省市兩級檔案行政管理部門關于做好機構改革中檔案處置工作的文件精神，自然資源檔案部門要認真履行“為國管檔”的檔案職責，及時建立健全檔案管理規范體系，嚴把檔案質量關。

（1）向同級綜合檔案館申請新設全宗，并按有關規定，將自然資源檔案作為一個有機整體進行管理，以保證全宗內檔案的有序性和完整性。以全宗管理的自然資源檔案，不能分散。

（2）在摸底調研和廣泛征詢意見的基礎上，制定有關檔案處置工作文件：如及時制發有關工作通知，對機構改革前檔案的收集、整理和移交提出具體明確的工作要求，確保檔案移交完整，手續齊全;如制定機構改革檔案管理和處置工作方案、檔案分類方案、文件材料歸檔范圍和保管期限表，明確檔案的歸屬流向、處置時限、歸檔范圍、權責關系等，并報經同級檔案行政管理部門同意后執行，確保檔案處置分類推進及處置的時效性。

（3）在借鑒原有單位有效的檔案管理制度和方法的基礎上，根據自然資源管理新的職能及檔案形成特點，建立完善自然資源檔案工作規章制度：包括人員崗位責任制度、檔案安全保密制度、檔案利用制度、各門類檔案整理規范等，使自然資源檔案向制度化方向發展。

（4）檔案交接工作要嚴格依法推進：文書部門和業務部門負責將相關工作活動中形成的具有保存價值的文件材料進行整理、立卷，定期向檔案部門移交;檔案部門接收檔案時，必須嚴格把關，對存在目錄不清、帳物不符、檔案不全等問題的檔案應返回移交單位進行整改，達到質量要求后再按規定予以接收。

（5）根據《檔案管理違法違紀行為處分規定》等規定，在機構改革中發生損毀、丟失檔案，擅自銷毀、出賣、轉讓檔案，不按規定移交檔案，私自留存檔案等違法違紀行為的，對有關單位和責任人應依法嚴肅追究責任。

3.以創新為方向，推動發展。

本次機構改革，持續深化了自然資源領域的改革創新，作為自然資源檔案部門，面對機遇和挑戰，要在機構改革中使自然資源檔案工作上一個新臺階。

（1）編制分類方案。

機構改革前國家關于國土資源檔案、城市建設檔案、林業檔案等檔案的管理，都分別制定有相應的規范和要求。機構改革后，機構職能重新劃分或合并，且自然資源檔案從產生到形成具有數量大、類型多、載體豐富等很強的專業性特點，原有的檔案分類已無法滿足現有檔案歸類的需要。自然資源檔案部門要以“三定”方案明確的單位職能作為主要依據，結合檔案的內容和性質，以科學管理、便于檢索為目的，認真研究編制自然資源檔案分類方案，對自然資源檔案進行妥善歸類保管。

（2）整合檔案資源。

機構改革后，按照“集中管理，分級負責”原則，南寧市自然資源檔案實行集中統一管理，即自然資源局機關的文件材料，派出機構、直屬事業單位的專業類檔案，全部移交市級自然資源檔案部門接收保管。

機構改革后，各城區相應成立城區自然資源局，城區自然資源局隸屬城區人民政府管轄，按照《通知》相關精神，城區自然資源局產生的檔案應移交城區綜合檔案館管理。而實際情況是，各城區自然資源局除行使本轄區內的自然資源管理職責外，同時行使市自然資源局下放、委托的自然資源管理職責。為便于自然資源專業類檔案的收集和管理，利于檔案的延續性和完整性，基于市級自然資源檔案部門是專業檔案管理機構，具備較強的專業檔案管理水平，可將城區自然資源專業類檔案納入市級自然資源檔案部門集中統一管理;相應產生的自然資源專業類檔案信息資源，根據社會發展及各單位工作需要，依法提供共享和利用。為避免產生檔案歸屬爭議，各城區自然資源局專業類檔案的管理和處置意見應征詢各城區人民政府意見和同級檔案行政管理部門意見，在報經市人民政府同意后實施。

4.以技術為支撐，加快轉型。

目前國家正在加快推動大數據與實體經濟的深度融合，加快推進科技創新，建設數字中國。自然資源檔案工作正在經歷機構改革和電子檔案管理轉型的疊加變革過程，自然資源檔案部門要適應新時代對檔案信息化工作的新要求，參與構建“全國一體化”的“互聯網+政務服務”體系，主動聯合信息部門，增強技術能力，攻堅克難，逐步實現以信息化建設為核心的檔案管理現代化，在保證網絡信息安全的前提下，實現數據的互聯互通。以國家數字檔案室試點建設為抓手，按照機構新職責，在原有建設基礎上，加強自然資源信息管理基礎平臺建設，升級優化數字檔案管理系統功能，引入區塊鏈技術，滿足檔案數據的時效性和一致性，全面提升檔案信息化管理水平;這其中要注重通過系統整合等措施，打破各業務系統與檔案管理系統的數據壁壘，強化電子檔案收集管理和信息安全管理，豐富檔案資源建設。

5.以利用為根本，服務民生。

機構改革中，原機構形成檔案實行封口管理，負責檔案管理的各單位應依法依規及時提供檔案查詢利用。隨著經濟社會的快速發展，自然資源檔案作為重要的民生檔案，其價值越來越突出。自然資源檔案部門作為自然資源檔案數據中心，也是“電子文件全生命周期”流程的最末端，要解決“數據孤島”問題，則需對數據融合的方式進行探索，整合匯總各業務系統的數據，提供大數據時代的資源共享支持;要以“讓數據多跑路，讓群眾少跑腿”為目標，基于“互聯網+”思維，最大限度利企便民，通過PC端、移動端APP、微信小程序等途徑為社會公眾獲取數字檔案信息提供渠道，不斷提升檔案公共服務水平，讓自然資源檔案工作更加貼近社會、貼近群眾、貼近生活。

6.以安全為基礎，改善條件。

為保障自然資源檔案今后存儲需求及自然資源檔案長足發展，自然資源檔案部門要依據國家有關檔案館建設標準和檔案館建筑設計規范，結合機構改革需要和新形勢檔案工作的新要求，以建設功能齊全、布局合理、經濟實用的標準館庫為目標，因地制宜，科學合理做好館庫規劃和建設，完善館庫社會功能，盡快實現自然資源檔案集中統一存放，在滿足檔案防護特殊要求的基礎上，更好履行檔案行政管理職能。

四、結束語

綜上所述，在機構改革進程中，做好機構改革檔案的管理和處置工作十分重要。首先，自然資源檔案部門需要主動介入機構改革各項工作，提前謀劃，綜合考慮改革前、改革中檔案管理的實際情況，明確檔案責任、工作步驟、完成時限，有條不紊地推進機構改革檔案管理和處置工作。其次，在具體工作組織實施過程中，自然資源檔案部門還需密切關注改革的新情況新變化，認真分析研判，及時調整優化處置策略和處置措施，提升處置效率。最后，自然資源檔案部門應以此次改革為契機，轉變工作思路，創新工作方式方法，助力機構改革順利完成的同時，全面提升自身檔案工作整體水平，增強檔案服務能力。總言之，唯有科學管理和合法處置自然資源檔案，才能確保自然資源檔案的齊全性完整性安全性，才能保證改革后自然資源檔案事業繼續朝著健康的方向持續發展。

參考文獻：

[1]曾令元，劉媛媛.機構改革中自然資源檔案的管理[J]. 四川檔案，2019

[2]楊鈺然.機構改革期間檔案工作的困境與突破[J].黑龍江檔案，2019

（作者單位：廣西南寧市國土資源檔案館）