風險社會視閾下西藏基層政府公共危機治理研究

增毛加

[摘 要]現階段，我國正處于風險社會，公共危機頻繁發生，危機的高發性、繁復性、摧毀性都不可與傳統社會同日而語。公共危機的第一治理主體是基層政府，在危機發生時受到的沖擊影響最大?；诖耍疚囊晕鞑鼗鶎诱墓参C治理作為研究對象，從風險社會的視角剖析當前西藏基層政府公共危機治理存在的問題及原因，并提出了相應對策。

[關鍵詞]西藏基層政府;風險社會;公共危機;治理

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2020.18.093

[中圖分類號]D630[文獻標識碼]A[文章編號]1673-0194（2020）18-0-02

0? ? ?引 言

風險的表象看似是偶然的，實則累積了諸多不良社會情緒和輿論效應，如果這些輿論效應和社會情緒沒有得到及時處理，必然進一步蔓延發展，將風險事件變為政治事件，這種衍生的危機事件對我國西藏基層政府的公共事務管理是一個極大的考驗。因此，如何提升風險預防意識，建立有效的危機預警機制，提高危機治理能力和決策能力，快速維持社會良性運行，最大限度地安撫民眾的社會情緒、保護民眾安全不受侵害，是處于風險社會中西藏基層政府應關注和研究的問題。

1? ? ?風險社會概念

20世紀以來的社會被稱為風險社會，“風險社會”理論最早由德國社會學家烏爾里?！へ惪颂岢?，他認為風險社會是一種不可避免的現代化的產物，風險是“預測和控制人類活動的未來結果，即促進現代化的各種各樣、不可預料的后果的現代手段，是一種拓殖未來的企圖，一種認識的圖譜”。隨著科技革命帶來生產力和生產關系巨大的進步和變革，社會發展發生了翻天覆地的變化。在21世紀現代化發展中，生產力指數日益增長，潛伏在四處的危機越來越多。因此，風險不再是19世紀的饑餓、貧困等議題，而是由人為因素導致的難以把控的突發事件以及一些原本程度較小、可控的事件衍生和擴散的危機事件。

2? ? ?西藏基層政府實踐公共危機治理過程中存在的問題及原因

2.1? ?缺乏危機預防意識，危機預防預警機制尚未健全

西藏基層政府作為西藏基層公眾接觸最直接的政府，政府的公共危機治理能力直接決定公共危機處理效果。目前，我國西藏基層政府的各個主體缺少對公共危機的預防意識，對危機預防的重視程度不夠。一方面，基層官員對危機發生的預判能力不強，不能敏銳察覺到各種潛在危機;另一方面，基層政府對公共危機的應急規劃認識不深，對基層社區的管理資源投入不充分，缺乏公共危機預防與檢測手段，基層政府治理部門建設滯后于時代發展，仍停留在政府單一中心、行政單一手段的危機治理模式，沒有充分發揮社會多元主體的作用，科學的危機預防、預警機制尚未健全。

2.2? ?法律法規與保障能力不到位

法治是社會良好運行和發展的重要保障，同時也是治理風險的有力武器。目前，我國政府對治理危機的法治建設正在逐步完善，但西藏基層地區的制度規范相對滯后。缺少專門的法規制度為實踐公共危機治理提供保障，導致政府在實踐公共危機治理的過程中頻繁出現公務人員的職位空缺、僭越以及濫用職權等不良行為。此外，在西藏基層政府“人治化”思想比較根深蒂固，在政府應對公共危機時缺乏科學統一的法規制度作為保障，使西藏基層政府治理危機時處于“無法可依”的局面。

2.3? ?組織建設與決策能力薄弱

在西藏基層地區的發展中，社會力量依然比較薄弱，常出現“大政府—小社會”的現象。西藏基層公共危機治理領域，政府發揮著主導性的力量，充分發揮了集中力量辦大事的作用，但受科層制慣性思維的影響，西藏基層政府奉行自上而下的行政命令，主動性不強;西藏基層政府并未設置專職負責應對治理危機的部門，當危機發生時出現權力上移、責任下放的現象，使西藏基層公共危機治理陷入困境。目前，西藏基層政府建立的公共危機治理機制尚不成熟、健全，使危機預案過于草率和含糊，再加上缺乏專職、專業性強的組織，導致政府官員決策發生錯漏，易錯失治理危機的第一時間，使原本影響不大的危機事件蔓延發展成嚴重的社會危機事件。

2.4? ?動員能力與整合能力不強

當危機事件爆發時，正確的社會資源動員運作在公共危機治理中可以發揮優勢、提高效率，產生積極有效的作用。西藏基層地區政府在治理公共危機中風險預警的動員意識和防范不確定性危機的動員能力相對較弱，基層政府實踐危機管理的工作局限在政府工作內，沒有全面整合、利用政府內外部資源。危機事件的爆發往往需要多個部門的整合動員和全社會各主體的共同配合，社會動員的寬泛性和聯合配合性直接關系到治理危機的成效，而西藏基層政府危機治理的機構設置、社會動員、機制協調等方面仍然不完善，動員能力和整合能力不強。

2.5? ?政策解讀能力與執行力弱

西藏基層地區的自然環境多數較為封閉，交通和信息基建都不發達，危機事件爆發時，政府無法迅速得到完整的信息，基層政府官員很難在第一時間作出有效的決策。公共危機治理對治理危機的公務人員的科學專業能力有很高的要求，危機事件引發的決策、治理過程，動員各種社會資源的行動以及保障民生等諸多問題涉及專業的社會學科、經濟學科、心理學科和社會管理學科等諸多領域的知識，需要工作人員針對性研究和應對危機。但西藏基層政府不重視培養公眾和政府公務人員危機意識的工作，政府的官員和公務人員專業綜合管理能力相對欠缺，治理危機的相關經驗不足。在危機事態下，不能完整解讀上級決策，且執行決策能力較弱。危機發生時，往往由少數幾個主要的政府領導做出決策，不具備任何民主性，更缺少科學性。此外，西藏基層政府并沒有設立專業的危機治理部門，在危機事態下，做出的有些決策不具備縝密的籌劃與詳盡的思慮，這種草率的決策方式容易導致后續實施過程中出現更多的問題。

3? ? ?西藏基層政府公共危機治理對策

3.1? ?建立科學的危機管理組織體系

首先，做好基層地區的黨建引領工作，提升工作人員的風險意識，并強化風險預警能力，努力實現基層社區黨員、基層管理者、基層組織與居民多方協同。其次，完善西藏基層地區突發公共危機事件的應急體系。西藏基層地區需要建立一個關于公共危機治理的專門性部門，以在危機發生時做出有效決策并順利做好危機治理工作。與此同時，健全危機治理組織體系和機構，在機構設置上，建立一個總攬全局、發揮統領作用的指揮機構，按照高低不同層級建立專業的危機治理部門，以配合核心部門的統領作用，更好地應對危機。此外，還要明確危機治理專門部門的職責，做好預防危機的宣傳培訓、預測預警潛在危機、擬定危機預案、協調各個治理主體的指揮、動員和整合有關資源和信息等工作。

3.2? ?完善治理機制法規制度，確保治理危機有法可依

政府只有擁有健全的危機治理制度規范，才能為有效治理危機提供重要保障。因此，在立法中，政府應健全公共危機事件發生時的應急機構和機制，加快西藏基層地區應急狀態下的立法進度，為基層政府在實踐危機治理工作時提供明確的法律依據。同時，重視基層地區危機法制教育，始終將基層地區法制宣傳作為基層政府的日常工作，通過基層群眾法制教育，提升居民公共危機意識，強化基層政府面對突發公共危機事件與應對風險的能力。預測危機事件到治理危機再到徹底解決危機是一項久遠而艱辛的任務。危機發生時，政府應整合各個部門并動員各個社會資源，明確規定各部門的權力與職責以及各部門的責任。此外，西藏基層政府還應積極引進專業管理人才，建立一支科學、專業的危機治理團隊，充分利用現代信息技術完善風險防范建設，通過制度規范全力運行，完善危機治理體系的制度化建設。

3.3? ?加強基層公務員政策解讀能力和決策能力

作為基層地區出現危機時的主要治理主體，基層政府公務人員的職業操守、職業道德以及對國家政策的解讀能力和危機治理中的決策能力直接關系到政策貫徹執行的效果。基層政府公務員如果安于現狀，就會與飛速發展的社會脫節，再加上缺乏公共危機事件的預警和預防能力，容易忽略危機事件爆發的前兆。西藏基層政府要定期培訓，以提高基層政府公務人員對上級決策的認同度，在實踐治理公共危機時運用好上級政策，并執行好上級的決策方案，針對性、條理性地應對危機，維護上級政府乃至中央政府的權威，不能對上級政府陽奉陰違。

3.4? ?優化信息管理，保障基層群眾的知情權

危機事件爆發時，是否發布適時、公開和可靠的信息，關系到民眾對政府的決策是否給予聲援和配合。然而，當前我國西藏基層地區正缺乏這種公開、權威的交流平臺，常有基層居民曲解政府決策，聽信謠言，引發混亂現象。當這些民眾的曲解和困惑累積到某種程度時，他們可能采用極端方式表達不安的情緒，進而引發新的、嚴重的公共危機事件。保障民眾的知情權是治理危機的重要內容，也是正確解決危機的前提和重要保障，更是維持社會良好運行的重要方式。這需要在西藏基層政府建立統一、共享的信息平臺，實現政府各部門及群眾之間的公開交流，使治理危機的各主體之間能夠互換信息，以做出科學合理的決策。

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