開展農地入市探索 煥發“沉睡”土地活力

盧昭清 伍思璇

[摘要]廣西北流市開展農村集體經營性建設用地入市試點后，通過建立健全農村集體經營性建設用地入市制度，探索農村集體經營性建設用地入市范圍和途徑，試點積累了有價值、有意義、可操作的入市經驗和改革模式。但前期試點推行中也出現了不少細節操作難題，本文就有關問題展開調研并提出了對策建議，擬為下一步全國農地改革的全面鋪開提供一些理論的參考。

[關鍵詞]農村? 集體? 土地? 入市

[中圖分類號]F301? ? ?[文獻標識碼]A? ? ?[文章編號]1009-4245（2020）03-0027-05

DOI：10.19499/j.cnki.45-1267/c.2020.03.006

2015年《關于授權國務院在北京市大興區等33個試點縣（市、區）行政區域暫時調整實施有關法律規定的決定》頒布后，北流市成為全國33個農村集體經營性建設用地試點縣（區）之一，也是廣西唯一入選的試點縣（區）。自試點以來，北流市建立健全農村集體經營性建設用地入市制度，探索農村集體經營性建設用地入市范圍和途徑，為改革試點提供了有價值、有意義、可操作的入市經驗和改革模式。本課題組于2019年5月就北流市前期農地入市探索工作進行了考察調研，擬為下一步全國農地改革的全面鋪開提供一些理論的參考。

一、北流市農地入市改革歷程和做法

北流市農村集體經營性建設用地入市改革立足本地實際，堅持“能不征、就不征”“可入市、盡入市”的原則，明確了入市范圍、入市主體、入市方式及途徑和安置方式，著力建立城鄉統一的建設用地市場，推動城鄉一體化和新型城鎮化建設，主要做法有以下幾種。

（一）調研核查，完善規劃，做好前期工作

1.明確入市對象。“結合北流市的實際情況，明確集體經營性建設用地為：2014年度土地利用變更調查結果中地類現狀為農村集體建設用地，在北流市土地利用總體規劃（2006—2020年）中確定為建設用地，且北流城市總體規劃、各鎮總體規劃確定為工礦倉儲、商服、旅游等經營性用途的土地。”[1]通過這項舉措確保改革對象定義清晰。

2.摸清集體經營性建設用地底數。國土資源部門制定了全市集體經營性建設用地調查方案，組織各鄉鎮成立集體經營性建設用地專項調查工作組，采用高清影像、無人飛機等輔助技術，深入村屯小組進行拉網式外業調查，建立農村集體經營性建設用地數據庫，全面摸清集體經營性建設用地位置、范圍、面積、權屬、建筑狀況、現狀用途等情況。依法依規為農村集體經營性建設用地頒發使用權證，為集體經營性建設用地入市奠定基礎。

3.完善土地規劃。國土資源部門調整完善現行土地利用總體規劃，編制零星分散集體經營性建設用地整治復墾規劃，探索編制村級土地利用總體規劃，做細規劃內容。住建部門加快推進村鎮建設控制性詳細規劃編制工作，擴大規劃覆蓋范圍;為每一宗入市地塊明確容積率、建筑密度等使用條件，確保先規劃后入市。

（二）培育主體，尊重民意，維護農民權益

農村集體經營性建設用地入市交易需要強有力的組織來凝聚農民意識。

1.農民多形式參與入市。實踐中，北流市通過三種方式明確入市主體：健全的村委會、村民小組等村民自治組織可充分發揮主體作用直接參與入市;培育集體經濟組織參與入市工作，試點后北流市推動成立農民專業合作社495家;積極探索培育發展入市新主體，部分村組提出通過成員民主投票推選代表代理土地入市工作。三種方式切實可行，得到了群眾的普遍認可。

2.充分進行民意決策，尊重農民參與意愿。集體經營性建設用地入市是集體資產處置重大事件，要充分尊重農民意愿。不管是入市決定還是收益管理，都必須經過集體會議集體決策。

（三）建立規約，公平透明，完善各方平衡機制

北流市強力推動北流試點，通過“三征收、一調整”，構建兼顧國家、集體和個人的收益分配機制。

1.征收土地增值收益調節金，主要是平衡不同用途不同來源的集體建設用地收益差距。北流市在制定方案之初，就高度重視入市收益不均衡問題，并始終作為改革要解決的主要問題。集體經營性建設用地入市，均以入市總價款為基數，按一定比例征收土地增值收益調節金。入市土地用于工業和公益類項目建設的，征收入市總價款的5%;用于倉儲、物流、旅游類項目建設的，征收入市總價款的15%;用于商服、住宅類項目建設的，征收入市總價款15%—50%。

2.征收土地增值收益再分配金，主要是平衡不同區域不同用途集體建設用地入市的收益差距。新增集體經營性建設用地入市和零星分散集體經營性建設用地整治后易地入市，由于入市地塊用途差異（如商住、工業用途）、區位差異（遠郊區、近郊區），會導致收入差距巨大。為平衡收益，針對新增入市和零星分散整治后入市，入市后土地用于商服、住宅類項目且需安排留用地的，征收土地增值收益再分配金。

3.征收土地耕地開墾費，主要用于補償政府實施零星分散集體經營性建設用地的整治復墾成本。在北流市的推動下，北流市零星分散集體經營性建設用地整治入市由政府統籌安排，統一復墾，按規劃和計劃入市。整治復墾成本由政府或平臺公司墊支，入市后由政府財政從零星分散集體經營性建設用地整治入市收入中計提補償。整治后獲得的土地指標用于工業、公益類項目建設的，按5%計提;用于倉儲、物流、旅游項目建設的，按10%計提;用于商服、住宅項目建設的，按20%計提。

4.提高土地征收補償標準，主要是平衡入市與征收補償收益差距。統籌推進入市與征地制度改革試點后，北流試點調整了土地征收補償標準，中心城區從原來的4.60萬元/畝，提高到6.36萬元/畝，提高幅度38.26%;中心城區以外區域從原來的4.33萬元/畝，提高到6.06萬元/畝，提高幅度39.95%。提高后農民所獲得土地征收補償與入市最低收入基本相當。

（四）探索創新，大膽嘗試，力解改革難點熱點

改革試點深化推進遇到不少新問題，北流市根據實際情況，對新問題進行深入探索。

1.探索集體經營性建設用地入市用于公益項目。公益項目用地可以實施征收，已是社會共識。北流市用實踐證明，只要不妨礙公共利益的實現，就不一定要運用“征收”這一強制手段。因此，北流市探索“能不征、就不征”“可入市盡入市”，保障公益項目用地。“其中，協議出讓2宗公建項目用地。用于建設鎮衛生院、汽車客運中轉站。……在經營性項目中捆綁出讓32宗基建公建配建項目用地，用于建設鎮域道路、公園、學校、市場等。”[2]

2.探索集體經營性建設用地入市用于商住項目。北流市通過實踐發現，集體經營性建設用地入市用于商住項目，一是有利于保障農民權益。工業、倉儲、旅游等用途土地入市，收益非常低，甚至是零收益，北流市通過推動商住用地入市，利用商住用地入市產生的收益平衡分配，真正實現農民增收，切實保護農民權益。二是有利于推動鄉村發展。以集體商住用地入市帶動鎮村建設，完善鎮村基礎設施配套，改善農民生產生活環境，促進鄉村旅游、觀光農業等一二三產融合發展，使農民就地城鎮化。三是有利于“三塊地”改革融合。三項改革試點能否協調推進、相互打通，關鍵取決于商住項目用地能否入市。商業住宅項目能夠入市，才能實現國家與集體、個人收益大體平衡;才能真正實現縮小征地范圍，達到征地制度改革目的。四是有利于實現與國有土地“同權同價同責”。集體建設用地開發商住項目可以進一步消化剛性住房需求，滿足城鄉統一的建設用地市場要求。

3.探索新增集體經營性建設用地入市。縮小征地范圍是這次征地制度改革的任務之一。北流市在實踐中發現，只依靠存量集體經營性建設用地，還不足以滿足用地項目的落地。“民樂農民工創業園標準廠房建設項目，占用了部分農用地，由于施工時間緊，短期內無法通過其他途徑保障用地需求。因此，北流市申請新增集體經營性建設用地90.21畝，及時解決項目用地問題。”[3]

二、北流市農地入市試點工作的經驗總結

（一）農地入市必須堅持市場主導原則

農地入市給土地市場帶來了不少沖擊，北流市在試點過程中不斷探索建立平衡各方利益的體制機制。從長遠來看，農地入市要用好市場這個“看不見”的手，注重發揮市場配置資源的基礎性作用。比如：在地價居高不下、土地市場需求旺盛的市場背景下，肯定存在用地緊缺、一地難求的情況，這時遵循市場需求應該是拓寬入市農地的范圍，換句話來說，也就是只要是在土地利用總體規劃確定的城鎮和村莊，除了存量集體建設用地可以入市，其他那些集體農用地、未利用而閑置的集鎮建設用地范圍內的集體所有土地都可以經用地審批手續后進入市場流通。以此舉調劑供需變量關系，符合市場需求。

（二）入市農地要與國有征地實現“同權、同責”還有很多需解決的問題

北流試點發現，基于維護農村集體利益，農村集體建設用地的發展方向應為實現與國有建設用地同權同責。首先，就要在土地用途方面，保證兩者具有同樣的用途范圍，包括商服、住宅、工業及其他經營性用途。在一些邊緣地區鄉鎮，只要有市場需要，應同樣允許有符合當地需要的用途拓展，比如特色小鎮建設用地開發作為商住使用。其次，在土地權能方面，兩者要能同樣實現出讓、轉讓、租賃、入股、抵押等權能，而且要在這方面打通“上下”政策通道。第三，既然要建立城鄉統一的建設用地市場，那么兩類性質用地的使用期滿政策待遇應一視同仁。

（三）農地入市試點改革要有干部容錯機制作為“試”和“改”的保障

農地入市改革試點是我國基于當前國情所作出的有益探索。課題組在調研過程中發現，涉及農地試點改革部門的領導干部普遍存在不敢大膽試大膽改的“怕出錯”心理。尤其是業務部門，都非常謹慎，凡涉及入市農地問題的均在等上層指示，等明確答復，由于怕擔責不肯也不愿做創新嘗試。須知農地入市作為試點改革，作為新嘗試，肯定必須要有一個突破性的舉措才能知道改革是否可行，如果一味按照原先的執行，何來改革和創新呢？在此，建議地方黨委政府多支持試點領導干部的改革，出臺有關干部容錯機制作為試點“試”和“改”的有力保障，并且對工作具有突出貢獻又有擔當作為的干部給予一系列激勵措施，以進一步促進農地改革加快發展。

三、農地入市試點前期推行中出現的問題及下一步深化工作的建議

（一）試點推行中出現的問題

1.沒有明確的“主人”助力參與。推行農地入市時，農村集體經營性建設用地必須要有“主人”行使農地入市的參與權、知情權、決策權和土地的管理經營決策權，這個主人就是村級集體經濟組織。但試點推行初期，工作組發現北流農村基層集體組織力量不強，尤其村級組織更為薄弱，表現在集體經濟上組織作用更為微小。究其根源，主要是自二十世紀八十年代實施“分田到戶”后，北流的集體土地已基本落實到個人，集體組織基本沒有保留機動土地，加以村級集體產業也不多，因此大部分村莊沒必要成立村級集體經濟組織。“主人”角色的缺失為初期農地入市造成了阻礙。

2.村鎮建設詳規同步欠缺。科學而詳細的村鎮規劃是推進農地入市的基礎保障也是必備條件，如果沒有村鎮詳規作為前期可行性評估，難保入市農地不出問題。調研組在調研過程中了解到，由于村鎮詳規涉及費用龐大，雖說鎮級這幾年有所改善，村級的詳規卻很為欠缺。根據調研，北流市的城鎮建設規劃詳規僅能覆蓋城區周邊50公里，需要完善編制詳規的區域還有很多，尤其是村莊建設詳規更為緊缺，就為進一步深化推進農地入市完善相關前期配套造成很大的障礙。

3.用地價值評估機制不夠完善。農地的價值極大地受到地塊的地段、使用性質、周邊環境布局、用地時間年限等因素的影響，這些都需要專業的評估機構進行評判，而且為保證客觀公正還需要有專門的科學的地價評估指標系統并由多部門進行估值。當前北流的農地地塊入市的前期需要意向買家自行溝通村集體經濟組織進行交易轉讓協調，因此，待到地塊真正掛牌招標時，地塊競爭性不大，地塊的價值就無法充分體現，村民的土地增值收益也達不到最大化。這些是試點前期農村集體建設用地價值評估的一個缺陷。在調研過程中，也有個別部門反映入市農地地塊價格偏低，這也說明了，土地價值評估機制的不完善。

4.相關配套政策支持空白。農村集體經營性建設用地入市是一項涉及面很廣的創新，不僅有利益分割整組，還要有政策配合支持。比如房產證的辦理政策支撐，分期房貸如何落實，裝修貸款如何享受，等等，這些在試點前期都是一片空白，缺少頂層對農村集體經營性建設用地入市的相關配套政策。此外，還有諸如入市土地承包人在承包未到期情況下承包地進行入市，那么地塊出讓主體是否包括土地承包人問題;購買入市農地的商住房農民其家庭成員能否用住房公積金進行還貸等，這些問題都要求盡快完善相關配套制度政策。

5.供后開發利用監管不夠。眾所周知，國有建設用地和集體經營性建設用地供后監管的二元化問題很容易導致監管混亂，影響社會穩定。調研中發現農村集體經營性建設用地供后，由于缺乏硬性的約束，很難做到按時開工竣工，容易產生批而不用，用而不盡甚至改變用途性質等亂象，而且入市農地還缺少土地使用權期滿處置政策，市場透明度和明確性也不夠，這些都為進一步推進農地改革深入造成了障礙。

（二）下一步深化推進農地入市工作的建議

1.加強村級集體經濟組織。農村土地制度改革的目的之一就是為了讓農民進一步分享發展成果，獲得土地增值收益，在管理中激發土地活力。對于這樣的利好事情應該充分向群眾宣傳，在爭取廣大村民群眾支持的基礎上，召開村民集體大會，組織全體成員進行民主投票，在內部推選3-5名成員作為代表，授權其全程代理集體經營性建設用地入市工作并管理入市收益。這個做法在北流試點中得到農民普遍認可，極大地推動了北流市前期農村集體經營性建設用地入市工作。下一步的農地入市工作應以此為鑒，還需要大力加強完善村級集體經濟組織，在代表的推選和監督管理上盡快完善相關體系機制，以強有力的農村集體經濟組織切實擔負起農地入市組織管理工作，切實行使農地主體權益，擔負起相應的職責，行使入市交易有關的主權，保障農民的土地增值收益。

2.編制村鎮建設詳規。為進一步推進農地入市，必須抓緊完善相關前期配套，尤其是村莊建設詳規編纂迫在眉睫。一是抓緊完成全市村莊建設規劃、控制性詳規編制工作，提高村莊建設規劃、控制性詳規覆蓋率，解決村鎮建設規劃覆蓋不全面的問題。二是盡快編制完善計劃范圍內安排集體經營性建設用地入市區域村莊的建設詳規，科學設置入市地塊的規劃使用條件。三是根據入市改革要求，加快完成土地利用總體規劃調整工作，明確永久基本農田劃定范圍，確保入市地塊符合土地利用總體規劃用途管制要求。四是要結合區域實情開展“多規合一”試點，促進經濟社會發展規劃、城鄉規劃、土地利用規劃、林地保護利用規劃、生態環境保護等規劃相互銜接。五是科學合理選址。在符合土地利用總體規劃和城鄉規劃，不占水田、其他優質耕地及林地的基礎上，允許多種特色多種種類的方式嘗試。

3.健全農村集體建設用地價值評估機制。農地入市交易要在政府把控大方向的基礎上更加注意尊重市場規律。當前北流試點的農村集體建設用地的地價評估主要是通過集體組織委托評估機構對地塊進行估值，其結果再經政府組織發改、財政、物價、審計、住建、國土等部門審核后交國土資源局定價備案。在此基礎上，意向買家再與村民協商溝通，可以避免地塊價值低估。因此，調研組建議，為更客觀合理地估值地塊，可以嘗試執行先由指定有資質的幾個土地價值專門評估機構對入市農地進行評估，取其估價的平均值作為政府指導定價，再報經住建、國土等部門審核后拋向市場進行競價。同時，設立由財政、發改、審計等相關專業人員組成的土地定價監督小組，確保這種不可再生的土地資源得到合理的價值體現。

4.完善相關配套制度政策。為推進農村集體經營性建設用地入市工作進一步發展，必須盡快爭取相關配套制度政策跟進。比如入市農地的融資、金融政策，房產產權操辦的落實，公積金貸款如何參與，還有一些復雜地塊的入市細節等問題，這些都需要頂層設計進行明確并通過政策落實。諸如入市農地融資方面，北流目前只有當地農村信用社對入市農地進行了相關的融資和信貸政策調整，支持以地塊為抵押進行貸款或相關的融資，而其他銀行甚至是四大銀行都缺乏頂層設計。這些問題的解決都要求盡快完善相關配套制度政策。

5.規范供后開發利用監管。“國有建設用地供后開發利用有明確的監管規定，縣級以上人民政府是國有建設用地所有權主體，負有建設用地監管責任，具體由國土資源管理部門實施監管。而農村集體經營性建設用地其所有權主體是農民集體組織，農民集體組織就很難實施建設用地供后開發利用的監管。”[4]為此，在推進農地入市過程中，調研組建議參照國有建設用地出讓程序，由國土資源管理部門與集體經營性建設用地使用者簽訂合同，實行監管，并據此出臺相關的違規責任處罰措施，便于強制約束。此外，還要明確集體經營性建設用地與國有建設用地“同權同責”問題，尤其要明確對土地使用權期滿后的處置政策，增加市場透明度和明確性，推進農地改革的進一步深入。

[參考文獻]

[1][4]黃國勇.農村集體經營性建設用地入市研究——以廣西北流市為例[J].中共南寧市委黨校學報，2018，20（04）：23-27.

[2][3]石钖，梁銀杏.實現國家、集體、農民利益“三平衡”——北流市農村土地制度改革破冰之旅[J].南方國土資源，2017（10）：10-12.

責任編輯：孟維娜