檢視與完善：公民政治參與視域下的基層人大代表選舉制度

劉雅靜

[摘要]基層人大代表選舉制度是保障公民政治參與權利的基本形式與制度載體。基層人大代表選舉在實踐中存在著選民缺乏參與動力、形式化參與現象普遍、候選人提名機制有待進一步完善、選民對基層人大代表監督權難以落實等問題。應著力從健全完善選民參與基層人大代表選舉的利益關聯機制、改進基層人大代表提名機制、優化基層人大代表選舉信息公開機制、逐步構筑選民對基層人大代表的監督與約束機制等方面入手，為公民政治參與提供堅實的制度保障。

[關鍵詞]基層人大代表? 選舉? 政治參與

[中圖分類號]D033? ? ?[文獻標識碼]A? ? ?[文章編號]1009-4245（2020）03-0022-05

DOI：10.19499/j.cnki.45-1267/c.2020.03.005

一、問題的提出

人民代表大會制度作為具有中國特色的社會主義民主的重要實現形式，是保障公民政治參與權利、促進公民有序政治參與的基礎環節和途徑。根據現行法律規定，基層人大代表由選民直接選舉產生并代表選民行使參與管理基層公共事務的權力，同時要接受選民的監督，以此保障基層人民民主的有效實現。改革開放以來，人民代表大會制度在推動基層民主政治建設、保障群眾當家作主權利的行使和促進其有序政治參與等方面都發揮了重要的基礎性和根本性作用。這一點毋庸置疑，但同時也必須清醒地意識到，由于種種現實因素的制約，人民代表大會制度在基層民主政治建設中的應然價值還沒能完全體現出來，其在運行實踐中存在的諸多問題也在一定程度上影響了公民政治參與的有序性和有效性，因此，這一制度的設計和運行還需要在實踐中不斷地創新和完善。具體而言，在人民代表大會制度的運行過程中，公民政治參與主要集中在人大代表的選舉和監督環節，因此，選舉和監督程序的法制化、規范化在很大程度上決定了公民政治參與的實效和水平。但透視目前基層人大代表選舉和監督的實踐活動，不難發現其中仍存在若干阻礙普通選民真實意志表達和實現的問題，間接地影響到公民政治參與的積極性與有效性。總體而言，基層人大代表選舉制度體系建設與公民現實政治訴求之間還未能形成一種較高的動態匹配度，公民日益增強的政治參與需求呼喚著、期待著與之相適應的制度載體的回應與保障。因此，必須在實踐中進一步完善基層人民代表大會選舉制度，從而為公民有序政治參與奠定堅實的制度基石。

二、公民政治參與視域下基層人大代表選舉制度的問題檢視

（一）選民參與基層人大代表選舉的內生動力機制缺乏

與公民選舉行為相關的多項研究表明，利益是影響公民選舉意識和行為的極為重要的內生動力之一。選舉基層人大代表實質上意味著對基層社會政治、經濟資源的一次重新調整，選民選舉基層人大代表的初衷是希望其作為公民的利益代言人，能夠為選民的現實利益服務同時主動接受選民的監督。但是，從基層人大代表制度運行的現實圖景來看，選民與基層人大代表之間普遍缺乏這種利益聯動機制，具體表現在以下幾個方面。

1.選舉法中明確規定縣鄉人大代表需要按選區進行選舉，而且設定了以居住狀況或單位劃分選區的基本原則。一般來說，這一原則易于推行，因農民劃分標準比較單一，通常按居住狀況劃分選區即可，但在城市居民基層人大代表選舉的實踐運行過程中，由于有按照居住狀況和單位劃分選區兩種方式并行，往往會引發若干現實難題，如易導致人大代表與選民之間的利益脫節，難以形成利益共同體;降低代表選舉的民主化程度等。具體而言，由于城市居民的現實利益分別歸屬社區與工作單位，如與日常生活相關的物業管理、居住環境、治安狀況、求學就醫等多涉及社區公共事務，在以居住地劃分的選區中投票選舉人大代表有助于居民此方面利益的實現;而個人職業生涯涉及的工資薪酬、福利待遇、職務級別晉升等則與工作單位緊密相關，與人大代表選舉的利益關聯度相對較低，故而也在一定程度上影響到其參與以單位劃分的選區選舉活動的積極性。同時，以單位為選區進行基層人大代表選舉呈現出一定的行政主導色彩和傾向，無形中消解了選舉的民主化內涵與特質。此外，采用居住地和單位兩種選區劃分標準，還會造成選民重復登記或漏登現象，影響選舉活動的正常進行。

2.一些人大代表當選后的實際履職情況與為民代言、為民謀利的目標設定有一定距離或存在偏差。這一現象在無形中降低了選民對人大代表的期望值和信任度，以至于相當一部分選民認為基層人大代表的選舉和履職情況與自身利益并無多大關聯，認為選舉完全是與自己無關、可有可無的事情，抱著一種無所謂的應付心態參加選舉，還有一些選民甚至表現出厭選情緒，不愿意參加選舉。在各地的基層人大代表選舉實踐中，正是由于選民與基層人大代表之間缺乏必要的利益相關性，導致雖然各地的選舉委員會和工作人員都在選舉前開展了大量的宣傳和動員活動，但選民的主動參選率依然停留在較低的水平上，以至于有的地方不得不采用發放參選誤工補貼的辦法來保證《選舉法》所要求的選民出席率。

3.目前基層人大代表選舉缺乏一定的競爭因素，本質上仍屬于組織安排確定式的選舉。這也使得相當數量的普通選民對于自身的選舉行為是否具有實質性意義心存疑慮，他們大多認為自己投出的一票對于最終選舉結果的影響微乎其微，進而缺乏積極參與選舉的內在動力。

（二）基層人大代表候選人的提名機制有待進一步完善

基層人大代表候選人提名是人大選舉制度的初始環節和重要內容，其規范與否、公正與否直接關系到選舉的質量。為了提高候選人提名的民主程度，《選舉法》賦予了選民聯名提名權，并明確規定選民的聯名提名與組織提名具有同等地位。而且就基層人大代表選舉而言，選民聯名提名的方式更有助于體現選民的真實意志和人大代表的人民性[1]。但在基層人大代表換屆選舉實踐中，卻鮮有選民們主動聯合起來推薦候選人的行為，這種現實中的提名權虛置狀況與法律規定形成了強烈反差。選民在基層人大代表提名環節的漠然源于其聯名提名權在現實中遭遇的種種不合理限制。具體而言，有以下幾種情況。

1.在傳統思維的影響下，在基層人大代表選舉實務中長期實行的是一套安排確認式的提名規則。即為了保證組織意圖的實現，使得到組織認可的候選人最終順利當選，大多采用了自上而下的黨委指令式、任命式形式選擇指定候選人，導致提名權高度集中于組織層面，進而消解和虛化了選民的聯名提名權。在采用單位劃分方式的選區里，這種情況尤為明顯，往往會依照黨委和組織部門的意見提名候選人，單位領導和部門負責人通常更有可能被確定為候選人，這種做法也在一定程度上影響到單位普通職工的提名積極性。

2.即使普通選民通過聯名提名的方式推薦了候選人，但其與組織提名的候選人相比，往往被區別對待，處于一種被忽視、被排斥的狀態。這類候選人往往被看作是一種陪襯式的配角，大多會因為差額選舉的需要而被淘汰掉，最終勝選的可能性非常小。這種組織主導式的提名機制極大地擠壓了普通選民聯名提名權的行使空間，使絕大多數選民在無奈中放棄了自己的提名權，進而也在無形中抑制了選民關注、參加基層人大代表推薦和選舉的行為動力。

（三）基層人大代表選舉的形式化參與現象普遍存在

在當前各地基層人大代表選舉的實踐中，與選舉相關的各類信息往往存在公開性、透明度不高的問題。選舉委員會的工作人員在依據內部事先設定的流程展開選舉活動的同時，卻忽視了相關信息的公開工作和選民的知情權，致使普通選民在前期難以獲知選舉程序等相關信息。信息不對稱導致選民存在感的缺失，進而影響到其參與選舉的熱情和積極性，大多數人只是在投票日被動地參加選舉而已。

另一個比較突出的問題表現為選民與參選基層人大代表的候選人之間普遍缺乏暢通、有效的互動與溝通渠道，導致雙方的合意性難以匹配[2]。在各地基層人大代表選舉的具體實踐中，往往會省略候選人與選民之間面對面溝通、對話的環節，即便有少數地方采用了這一形式，但實際施行過程中，選舉委員會在向選民介紹候選人時，僅僅局限于其姓名、年齡、性別、政治面貌、工作單位、工作簡歷等基本內容，很少涉及其政治素質、知識水平、道德品行、參政議政能力等選民更為關注的內容，更談不上其當選后準備如何兌現承諾等有實質性內容的介紹，由此仍然引發了嚴重的選舉信息阻隔現象。在對選舉人各方面情況缺乏必要了解的背景下，相當部分的選民在選舉時會隨意填寫選票，導致選民雖然在形式上參加了選舉，但實質上并未能夠反映和體現出選民的真實意志。

（四）基層人大代表履職的評價考核與激勵約束機制不健全

長期以來，各地人大對于基層人大代表的具體履職情況缺乏有效的評價和考核機制，導致實踐中存在干多干少一個樣的現象，影響到人大代表履職的積極性。同時，基層人大代表履職的激勵約束機制也不健全，對于切實履行職責、積極參政議政的代表既缺乏相應的表彰和鼓勵措施，也不一定能夠取得連任資格;對于那些沒有能夠履行職責的代表，既缺乏相應的制度約束，也沒有制定相應的處罰規則，因此，即使代表不積極、不勤勉地履行職責，只要沒有出現違紀違法行為，也不會影響其任期，現實中因代表履職問題而被終止任期的案例極其罕見。這在一定程度上致使一些基層人大代表缺乏盡責履職的外在壓力和動力，有的甚至喪失了起碼的責任感，履職意識十分淡薄。由于以上諸種機制的缺失，導致目前基層人大代表的實際履職狀況與選民的期望之間還存在較大的差距，以至于大多數選民都是以一種無所謂的、很隨意的心態參與投票選舉活動。

（五）選民對基層人大代表的監督權難以落實

雖然我國的憲法、選舉法等法律都明確了選民擁有對基層人大代表的監督權利，但其表述過于原則化、籠統化，缺乏具有約束力和可操作性的細則性規定，因而在監督環節仍存在很多問題，導致選民對人大代表的監督缺乏有效的手段，大多停留在文本層面。如從當前選民監督基層人大代表的實踐來看，定期組織人大代表向本選區選民述職并接受其評議是最常采用的一種監督形式。但在各地的實際運行中，大多無法保證所有基層人大代表的述職行為，往往只有數量較為有限的代表會向選民述職，而且基本上只講積極履職的一面，同時有意無意地規避工作中的不足，由此引致了述職評議的形式化和表面化問題，從而使借助這種形式對人大代表進行有效監督的目標無法達成。至于法律規定的另一種監督形式，即選民可以罷免不認真履職的人大代表，則由于代表履職情況的不透明、法定罷免程序的不明晰等原因更不易啟動，現實情況往往是人大代表當選后，即使不稱職或失職，也鮮有選民會提出罷免其人大代表資格的主張，致使這種監督權利處于一種難以實現、嚴重虛置的狀態。

三、進一步完善基層人大代表選舉制度的路徑探尋

（一）健全完善選民參與基層人大代表選舉的利益關聯機制

1.應逐步統一城鄉選區劃分標準和依據。鑒于現有的選區雙重劃分標準存在一定的不合理性，在縣鄉人大代表選舉實踐中，現階段應嘗試逐步縮小以單位為標準劃分選區的適用范圍，同時適度擴大以居住地為標準劃分選區的比例。待條件成熟后，建議逐步統一選區的劃分依據，采用以居住地為標準的選區劃分標準科學設置選區[3]，增強選民的現實利益與居住地基層人大代表選舉的關聯性，提升人大代表選舉在選民心目中的重要性，使其更加關注人大代表選舉的各項信息、動態，珍視并慎重行使憲法賦予自身的投票權利，進一步提高選舉的民主程度，并保證當選基層人大代表的質量。

2.在堅持縣鄉人大代表直接選舉的前提下，進一步完善、規范選舉的程序、流程和步驟。逐漸淡化行政主導色彩，保障普通選民選舉權的充分和有效行使，使基層人大代表選舉的過程和結果能夠真正體現和反映選民的真實意志，同時適當引入競爭機制，使得那些政治素質高、參政能力強、能真正代表民眾利益、愿意為民眾謀利益的候選人能夠最終當選。這樣的選舉結果可以使公民對通過選舉這一正式法定形式表達、實現自身利益訴求產生認同感，進而能夠真正激發其參與基層人大代表選舉的意識和熱情，并對自身參與選舉的義務與責任獲得更為正確的認知，從而有助于良好的政治參與生態和氛圍的形成。

（二）改進基層人大代表提名機制

作為基層人大代表選舉的入口和前置篩選環節，基層人大代表候選人提名機制的完善與否在很大程度上決定了后續人大代表選舉的民主參與狀況和最終當選代表的質量[4]。因此，必須通過法規的形式保證提名方式的民主化和提名程序的規范化，將基層人大代表候選人提名機制打造成為一個既能實現高素質人才脫穎而出，又能充分彰顯民主內涵的遴選機制。

1.在各地基層人大代表候選人的提名環節，必須打破組織推薦的壟斷地位，充分尊重普通選民選擇其利益代言人的權利。應針對兩類提名方式設置較為合理的比例關系，在保障組織提名候選人占據一定比例的前提下，取消針對普通選民提名權的種種不合理限制，破除制度性障礙，積極引導、鼓勵選民的聯名推薦行為，并采取切實可行的措施為其提供便利條件，將普通選民的提名權落到實處，使其真正發揮實質性的作用，以此逐步提高選民推薦代表的比例，推動基層人大代表候選人提名從“自上而下”的組織提名主導轉變為“自下而上”的選民提名主導。

2.對組織提名與選民聯名提名的候選人要做到一視同仁，給予同等的競爭地位。在采用協商方式確定正式候選人的環節，應制定明確的候選人評價標準體系，并適當引入諸如競選演講、辯論等競爭程序，在選民代表的監督下，通過候選人之間透明、公平的競爭和選民小組的無記名投票，將組織層面與選民層面的認可度有機結合起來，以此確保將那些政治素質高、民意基礎牢、參政能力強的優秀人員確定為候選人并納入基層人大代表的選舉過程。

（三）進一步優化基層人大代表選舉信息公開機制

信息公開是推動體現民主內涵和特質的選舉實踐的重要前提，因此在基層人大代表選舉的各個階段都要高度重視信息的公開透明，主動、及時、全面地公布與選舉活動相關的各類信息。

1.加強宣傳。各縣鄉人大和選舉委員會首先應通過編印公報簡報、網絡宣傳等多種途徑，向社會公眾和本選區的選民公布基層人大代表選舉的制度設計、具體程序和步驟等信息，使選民對與基層人大代表選舉相關的事項和信息擁有一定的知情權。

2.公開內容更全面。選舉委員會應通過多種途徑向選民公開候選人的詳細資料，除常規性介紹外，還應包括候選人的政治背景、主要工作經歷、道德素養、參政議政能力、家庭財產狀況等更詳盡的信息。此外，還可以在選舉委員會的統一安排和組織下，運用報紙、電視、網絡等覆蓋面更廣的媒體渠道向更多的選民全面真實地介紹各位候選人的基本情況和履職綱領，使選民對候選人各方面信息和參政議政素質能力等有一個客觀、全面的認知和了解，為其選舉時做出正確的選擇提供必要的信息支撐。

3.完善溝通機制。各縣鄉人大和選舉委員會應進一步優化候選人與選民之間的溝通機制，并以法律形式逐步規范基層人大代表候選人與選民直接見面的形式、程序等。在確立正式候選人后，選舉委員會應適時組織候選人同本選區選民直接見面，各位候選人應就任期內的履職設想與選民進行面對面的溝通，并對選民提出的問題和質疑進行現場回應。采用如此做法，從候選人一方來說，既可以向選民充分展示自身的綜合素質水平、參政意向與能力等，也可以更深入地了解選民的真實意愿和要求，從而通過對履職思路的調整和競選承諾的修改，來更好地適應選民需求，提高自身擬定的履職綱領與選民意愿的匹配度;從普通選民的角度而言，則可以充分了解每位候選人的政治素養、參政意圖與履職設想，從而更慎重地投下自己神圣的一票，有效避免以往投票中存在的盲目性。在此基礎上進行的選舉才能真正體現普通選民的偏好和意志，使其最終能夠選出自己信任的基層人大代表，真切體會到自身在人大代表的選舉和監督等政治參與活動中的地位和作用，以此也可進一步喚起選民參與選舉的主動性和積極性。

（四）逐步構筑選民對基層人大代表的監督與約束機制

選民對基層人大代表監督和罷免權利的有效實施，能夠在一定程度上增強人大代表履行職責的內在責任和外在壓力，從而可以保證其真正代表選民的心聲和利益，積極依法履行職責。為此，可以通過以下幾種方式構建。

1.應逐步健全基層人大代表述職評議機制。督促基層人大代表在選舉成功后定期向本選區的選民或選民代表介紹其履職情況，接受選民的民主評議，并將其確定為一項例行性、常態性的制度[5]。為了使選民對人大代表的實際履職情況有更深入全面的了解，除了例行的固定場所、固定期限的現場述職評議以外，還應借助各地人大網站或開辟專門網站，將人大代表們的提案、建議、意見、述職報告以及其在人大代表大會上的出席與發言情況等公開，讓選民據此做出更客觀、公正、準確的評議，同時應將其述職報告的評議結果作為換屆時決定去留的衡量標準之一。如在聽取了基層人大代表的述職報告以后，大多數選民通過評議認為某位代表存在履職不合格的現象，則可以由本選區的選民依法聯名向相關監督機構請求啟動罷免程序，并向選民和社會公示，免去其代表資格。以此改變基層人大代表只向人大常委會負責的狀況，真正樹立對選民負責、接受選民監督的理念和意識，真正踐行人大代表的職責，為民代言、為民謀利，加強與選民利益的關聯度。

2.建立基層人大代表閉會期履職狀況統計制度。將代表閉會期間深入基層調研、考察、關注社情民意等具體的履職信息進行實時統計并記入人大代表的履職檔案，以此為依據向相關單位和普通選民定期通報其履職情況，確保選民監督權利行使的常態化，倒逼人大代表增強服務于選民利益的責任感和行動力。同時還應將履職信息反饋給人大代表本人，督促其不斷強化履職意識，盡職盡責，成為合格、稱職的人大代表。

3.建立健全基層人大代表履職的激勵約束機制。對人大代表的履職要求制定剛性標準并完善配套的考核機制，對那些通過考核認定為積極主動履行職責、述職評價高、履職實效明顯的人大代表給予肯定和必要的獎勵，從而進一步強化其履職意識、激發其履職動力，而對個別經考核認定長期履職狀況不佳甚至疏于履職的人大代表，如存在無故不參加代表活動、不深入基層開展調查研究、提案質量不高等行為的代表，應提出批評，如仍無改進，則應開辟相應的出口，使其退出基層人大代表的隊伍。通過有效激勵與必要懲戒的并行，保證基層人大代表履職功能的正常發揮。

[參考文獻]

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[2]郭明，侯進炳.參選者視角下基層人大代表選舉的實踐過程分析——以廣州市S村為例[J].嶺南學刊，2018（03）：27-34.

[3]孫龍.關于縣級人大代表直選中選區劃分制度的考察與分析[J].新視野，2017（05）：108-115.

[4]吳雨欣.中國基層人大選舉提名制度運行情況解析[J].甘肅行政學院學報，2014（04）：83-95+128.

[5]呂秀軍.基層人大代表選舉中的政治參與態度分析[J].人大研究，2016（11）：34-37.

責任編輯：韋自露