社會團體參與地方立法存在的問題和建議

摘要：“社會團體參與地方立法”作為能有效的規避地方立法中部門利益法制化的立法方式在實踐中已取得一定的成績，但仍因存在多種問題而影響其功能的發揮，需充分利用互聯網技術，由地方人大領導和建構“互聯網+地方立法”公眾平臺，完善相關法律制度和建構良性的運行機制及增強社會團體的中立性，以發揮社會團體參與地方立法的更大作用。

關鍵詞：社會團體;地方立法;問題;建議

作者簡介：郭萬敏（197-）女，漢族，四川自貢人，博士，講師，研究方向：海緣政治研究，法治。

基金項目：湛江市社科聯2015年度湛江市哲學社會科學規劃項目：“地方立法權“擴容”背景下湛江立法程序研究”，批準號：ZJ15YB07

“部門立法”在改革開放初很好的解決了我國當時立法落后的困境，但受利益分配的影響，該方式在一些地方立法中異化為部門利益法制化的途徑。隨著地方立法權的“擴容”，越來越多的地方人大及其常委會（下文省去常委會——筆者注。）擁有地方立法權，為規避部門利益法制化的問題，各地紛紛開展引進第三方參與地方立法的模式，其中“社會團體參與地方立法”因能有效的規避部門利益法制化的問題而被廣泛認同。

所謂社會團體參與地方立法是指社會團體通過各種途徑和形式，參與由地方人大組織的地方法律、法規、規章的起草、制定、修訂的活動。從當前的探索和實踐來看，該地方立法方式已取得一定的成績，同時也存在立法信息公開不夠、社會團體中立性不足等問題。解決的辦法是充分利用互聯網技術，由地方人大領導和組織建構“互聯網+地方立法”公眾平臺，完善相關法律制度和建構良性的運行機制及通過社會組織（團體）立法的完善增強社會團體的中立性和參與立法能力，發揮社會團體參與地方立法的更大作用。

一、社會團體參與地方立法的政策與法律依據

（一）政策依據

黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中提出要探索建立有關國家機關、社會團體、專家學者等對立法中涉及的重大利益調整論證咨詢機制，明確要求要完善公眾參與立法的機制，完善立法項目的收集和論證制度。

2014年10月《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出在立法方面，要從體制機制和工作程序上有效防止部門利益和地方保護主義法律化;對部門間爭議較大的重要立法事項，由決策機關引入第三方評估;探索委托第三方起草法律法規草案;清理有違公平的法律法規條款。

黨的十九大明確國家支持社會團體主動參與到社會公共事務的管理中，鼓勵社會團體參與立法活動，提升立法水平，制定出適用性強的法律。

黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》提出要完善黨委領導、人大主導、政府依托、各方參與的立法工作格局。指出應健全立法機關和社會公眾溝通機制，開展立法協商。

可見，社會團體參與地方立法在黨的政策層面已有明確的規定，為地方立法實踐層面的制度完善和探索創新提供了政策保障，且目標指向要通過完善相關法律制度，推進社會團體參與地方立法有序展開。

（二）法律依據

我國《憲法》對公民參與權、知情權有根本性規定，這些規定對社會團體參與立法起著引領和保障作用。2000年《立法法》第一次以法律的形式規定立法機關在制定法律法規的過程中可以采取聽證方式聽取公眾意見，為公眾（團體）有序參與立法提供了法律依據。2015年修訂的《立法法》第五十三條規定：“專業性較強的法律草案，可以吸收相關領域的專家參與起草工作，或者委托有關專家、教學科研單位、社會組織起草。”

依據上述法規，部分擁有地方立法權省市也相繼對社會團體參與地方立法做出法律性條文規定，如廣東省2016年修訂的《廣東省地方立法條例》的第十六條，第十七條規定：起草地方性法規草案應廣泛征詢社會各界意見;專業性較強的地方性法規草案，可以吸收相關領域的專家參與起草工作，或者委托有關專家、教學科研單位、社會組織（團體）起草。

從黨的重要文件的宣示與指導、《憲法》的原則性規定，到《立法法》的指導性規定，再到部分省市地方性法規較為具體的規定，基本上實現了社會團體參與立法的有據可循、有法可依。一些地方亦就此積極展開實踐探索。如廣東省佛山市在2014年，廣東省人大常委會就借攜手省法學會、省工商聯、省律師協會、省青年聯合會，探索組建了廣東省立法社會參與和評估中心的機會開始探索和實踐社會團體參與佛山市的立法工作。隨后佛山市人大常委分別與市法學會、市律師協會簽約，合作成立佛山市地方立法研究評估與咨詢服務基地，助推佛山“立良法、行善治”^[1]。

二、社會團體參與地方立法存在的問題

參與的被動性。地方人大在立法活動過程中對立法信息的公開的程度直接決定了社會團體獲取信息的多少和關鍵與否，進而關乎社會團體參與立法活動的有效性。從現有的地方立法信息公開來看是不全面的，這造成立法主體和社會團體之間的信息嚴重不對等，導致社會團體在參與地方立法過程中失去主動性，處于被動局面。

這種被動性還體現為社會團體非主動參與到地方立法活動中，而是在受邀請后被動參與地方立法。且參思的環節又往往只限于立法過程中前面環節，所起的作用也基本僅限于提出立法建議或起草法規草案上，而這些建議和草案是否被采用仍由立法主體決定。現實是，一些社會團體的立法建議并沒有被采用，立法主體也沒有對為什么不采用作出相關的說明。這種因機制不健全導致社會團體參與地方立的不被重視勢力打擊其參與積極性，造成不積極——被動參與——不積極的惡性循環中。

參與的有限性。社會團體越早參與到立法活動的程序中，對立法的影響就越大，作用也就越大。不過從現實來看，社會團體的參與是有限的，首先體現為非全程參與立法活動。參與更多的是法規草案起草、立法規劃及立法計劃的意見征集這些基礎性的環節，少有參與立法過程的提案、審議等關鍵環節^[2]。這大大降低社會團體對地方立法活動的影響力，其最初的的追求多元主體參與地方立法，以達致公平、公正的目標也將難以實現。

參與的有限性還體現在參與方式的受限。地方立法機關大多照搬《立法法》的相關規定，將媒體公開征求意見、座談會、論證會以及聽證會作為社會團體參與立法活動的方式。從現有的調研來看，座談會、聽證會使用得較少，在地方立法中明確聽證會的規則并把它作為社會團體參與地方立法主要方式的省市也只有少數幾個，如四川、江西、浙江以及深圳等省市，其余大部分省市較少采用聽證會，除非是與社會團體、公眾關系極為密切的法規出臺時才會召開聽證會^[3]。

自身的局限性。社會團體參與地方立功能的發揮的大小依賴于其中立性品質強弱和參與能力大小。但是社會團體的政治性決定了其對黨和政府有較強的依附性和“準官方性”，在組織結構、人事安排和財政上都依附于黨和政府。這種不獨立性降低了社會團體作為第三方參與地方立法的中立性品質，易于被相關利益主體所左右，成為利益主體的代言人。

其自身的局限性還體現在社會團體參與能力弱，易于出現兩種極端。一種是社會團體對立法所涉及的法學、政治學、社會學及具體所立法規的專業理論知識儲備不足，導致提出的立法建議顯得“外行”，所建之言無實質性意義;第二種是那些具有較高理論水平的社會團體，又易于出現因過于注重理論研究，忽視了立法的現實需求和執行法規可操作性，而將一些過于“超前”或“理想化”的立法理念融入草案或報告中，使其變成了純理論的文本，而無實用性可言^[4]。

三、完善社會團體參與地方立法的建議

建構“互聯網+地方立法”平臺。無論是立法信息的公開，還是社會團體參與地方立法的渠道、方式都需借助于平臺來實現，且這一平臺應該是能迅速的、完整的公開相關立法信息，有相應的參與立法、法律咨詢和信息反饋等窗口。整體上體現為社會團體可自主主動的參與地方立法，而非被動的受邀請參與地方立法。

平臺建構應借助于互聯網技術，由地方人大在其官方網頁上建立一個專門的如“地方立法”的二級網頁，或開發專門的地方立法app，抑或開通微信公眾號，并設置相應的欄目，將地方立法活動全程放上官網、app或微信公眾號上。其所設置的欄目還可根據需要適時增加、刪減。

完善法律制度，建構良性的運行機制。平臺的運行需一定法律制度和運行機制來推動。現有的社會團體參與地方立法的相關政策與法規規定較為籠統，也有不完善的地方，故應在完善法律制度的同時制定相應的實施細則，尤其是建構一個運行機制來保證社會團體參與地方立法的良性運行。

地方人大應結合本地的實際和實現地方立法公平、公正的價值訴求，完善第三方（社會團體）參與地方立法的相關法律制度，領導并組織建構一個從宏觀到中觀再到微觀運行機制的，包括第三方（社會團體）參與地方立法的法律、制度、機制和方案的，層層銜接的、完整的、規范化的運行架構來保障委托第三方（社會團體）參與地方立法的良性運行。

完善社會組織（團體）法，增強社會團體的中立性。在依法治國背景下，社會組織（團體）有效參與地方立法須依法進行。從當前相關法規來看，多是從“地方立法”的視角對社會團體參與地方立法的規定，少有甚至沒有從社會組織（團體）立法的視角來對社會團體參與地方立法的相關規定，導致法律出現“脫節”。即一方面需要社會團體以極強的中立性品質作為第三方參與到地方立法當中，另一方面社會組織（團體）法律又限制了社會團體的中立性品質，導致其在參與地方立法中陷入想中立又難中立被動局面。因此，應從社會組織（團體）立法的視角修訂相關法規對社會組織（團體）中立性的限制，讓其更具有中立性，以發揮其在地方立法的功能。

綜上所述，在我國地方立法過程中，地方人大應通過現代化技術建立相應的地立方法平臺，應在遵守上位法的基礎上，積極完善相關法律制度，建構相應的運行機制，在保證立法信息全面公開、參與方式多樣化和保證社會團體作為第三方的中立性品質，使其能主動的、有序的參與到地方立法活動過程中，發揮其功能，實現地方的良法善治。

參考文獻

[1]吳成江.讓社會團體助推佛山立良法[N].佛山日報，2016-05-12（F02）.

[2]黃信瑜.公眾參與地方立法制度的創新：實踐反思與完善制度[J].學術論壇，2016（12）：126.

[3] 陳麗平.陜西省人大法制委員會舉行立法聽證會聽取各界加強食品攤販管理意見[N].法制日報，2015-06-06（3）.

[4][法]勒內.達維著，潘華仿譯.英國法與法國法——一種實質性比較[M]，北京：清華大學出版社，2007：45.