政府應急征用的權力邊界

馮翔

摘要：2020年1月武漢市暴發新型冠狀病毒肺炎疫情，春節期間，一批由重慶市政府指定企業采購的疫情防控物資，在快遞運輸途中被大理市衛健局發出《應急處置征用通知書》宣稱因全市疫情防控物資嚴重缺乏應急征用該批物資，此事立時引起了輿論的廣泛關注。該文將探討一下關于政府征用行為適用的情形及其存在的合法性依據、應急征用主體的適格性問題、應急財產的征用范圍。

關鍵詞：行政應急; 行政征用; 突發事件應對法; 大理扣押

一﹑大理征用口罩案例概述

2020年春節期間，重慶市新型冠狀病毒感染肺炎疫情防控工作領導小組向大理市衛生健康局發函，要求返還其在2號征收的該批口罩。該起行政征用事件在網絡上引起公眾關注。大理衛健局應急征用發往外省市的防疫用口罩一事不是個例。

重大突發公共衛生事件中，行政機關征用單位和個人財產的行為，系行使行政征收征用權的具體表現形式。以上述案例為例，就新型冠狀病毒疫情防控背景下行政機關行使行政征收，征用權的法律問題簡要論述。

二﹑大理是否可以征用途徑大理、發往外省市的口罩？

（一）地方政府能否跨區域征用

體系解釋要求盡量將法律解釋得沒有矛盾，結合對《突發事件應對法》和《傳染病防治法》的體系解釋，口罩屬于可征用之物似乎是一個爭議不大的問題，核心問題為誰有權可以征用。

而對于這個問題有不同的看法，第一種看法是《突發事件應對法》第12條的規定為“有關人民政府及其部門為應對突發事件，可以征用單位和個人的財產”，并未明確規定征用范圍。本案中大理市人民政府和大理市衛生健康局在大理市行政區域內作出征用行為并未超越行政區域范圍。

《突發事件應對法》規定的征用對象為“單位和個人的財產”，因此，在本行政區域內的無論是否屬于本行政區域內的個人或單位所有、占有、運輸、承攬、保管的財產均包含在被征用的對象范圍之內。本案中，大理市政府和大理市衛生健康局征用處于運輸保管途中的口罩，所有權人并不在大理市行政區域內，并不構成征用行為違法的阻卻事由。 但是如果符合“法律另有規定”除外條件，行政機關有權檢查、扣留。但是，該規定中不得截留、調用的對象，系國務院統一管理、調撥的防護物資，并未包含其他主體購買，過境運輸的防護物資。因此，大理市政府和大理市衛生健康局征用發往重慶的口罩并不屬于“不得截留、調用”的對象，其征用過境物資并不違反法律法規的規定。

第二種看法是大理無權跨省、自治區、直轄市征用口罩，因為此項權力依法屬于國務院。此認識所依據的法條是《傳染病防治法》第45條，根據該條，各地方政府沒有相應的權力對任何“過境物資”實施應急征用，只有國務院才有此項權力。

這在論證上有個難點，即如何證明“運輸物品屬于跨多個行政區域的物品”，目前行政法中尚無將快遞歸為行政物品的規定。當快遞口罩經停大理時，如何論證這幾箱發往重慶的口罩不屬于“大理區域內的物資”呢？

法律并未授權地方政府可以制定相應的征用辦法。僅在我國法律中有一條相關規定即《中華人民共和國突發事件應對法》，在該法律中有相關規定，各級地方政府只能制定相應的應急預案，可以在應急預案中規定征用的內容。但應急預案畢竟不同于地方政府規章，云南省政府無權就應急征用制定地方政府規章。如果允許地方政府在法律上有權應急征用“過境物資”，豈不是會縱容地方保護主義，造成各自為政、一盤散沙、甚至爭搶寶貴資源的亂象（如當前新冠病毒疫情）統一協調應對呢？

三﹑現有行政征收﹑征用權修改建議

（一）立法內容的修改

現有的《突發事件應對法》和《傳染病防治法》并不能必然得出地方政府不得對“過境物資”實施應急征用的解釋結論，而若要避免此類事件再度發生，需要通過未來修法明確征收與征用的問題：

臺灣地區的學者通常將征收的具體方式劃分為“全部征收”和“部分征收”，前者剝奪的是所有權人的所有權，包含“使用”“收益”“處分”諸項權能，后者剝奪的是所有權的一部分權能，進而將征用歸為“部分征收”項下的“使用征收”。“征收”是所有權的轉移，該物品的所有權將歸于國家，所有權的轉移意味著被征收人（單位或個人）不再是物的所有權人，在該物上如何行使權利，都由代表國家和人民的政府做主。“征用”則只是使用權的流轉，其使用權暫時由代表國家的政府行使，物的所有權人仍是原物主，有點類似于用益物權。政府在使用征用物之后，如突發泥石流，造成堰塞湖，征用挖掘機后，仍然要將其歸還給被征用人。

那么，像醫療用具、食品等消耗品，究竟應該適用“征用”還是“征收”呢？答案是顯而易見的。因為這些消耗品，如果適用“征用”，是根本談不上歸還的。即便名義上政府作出“征用”決定，其實質上就是“征收”。由此，若嚴格依照現行的《突發事件應對法》和《傳染病防治法》，口罩等消耗品就不是可征用的對象。無論是國務院，還是地方政府，對口罩等消耗品的征用都沒有明確的法律依據。

然而，在突發事件應對方面，政府有的時候確實需要“征收”消耗品以應急救援。因此，應該在修改《突發事件應對法》和《傳染病防治法》時將“征收”寫入。

（二）征用應遵守正當法律程序原則

《傳染病防治法》立法原意主要指的是，國務院有權進行跨境征用，如湖北省急需疫情防控物資，國務院可以決定征用或者下令河南省政府征用河南省境內的物資，以供湖北省使用。而對于跨省級行政區域的“過境物資”，需要國務院同意才可征收，但這是絕對不現實的。“過境物資”的征用，如需國務院決定，等所有程序走完，“過境物資”早就不在境內了。

大理“征用”口罩事件發生之時，恰逢全國各地普遍急需口罩之際，如此截留確實會引起民意洶涌。然而，假若疫情集中發生在某個省份，“過境物資”并非該物資所發往省份急需的，那么，疫情集中發生的省份，是否就一定不得擅自征用呢？

現行法律對此并沒有給出確定無疑的規則。在修法時，可以進一步明確該點。若修法規定沒有此項征用征收權，則一切簡單明了，各地政府在突發事件發生時不至于再出現類似情況;若修法規定有征用征收權，只是需要予以條件限制，就得考慮哪一級政府、可以在什么特別緊急的情形下、對什么樣的物資實施征用或征收。需要立法加以明確。一般在面對緊要情形時，政府應該如何堅持和靈活運用依法行政，在公法學上有兩種方法：一種是“有限的超法律主義”，而另一種為“寬松的法律主義”。應該從程序上加以嚴格執行，采用有限的超法律主義。

其一，應急征用程序的啟動。應急征用程序在行政程序上屬于依法定職權而開始的，其由行政主體主動發起，而且行政相對人一般也不會如此申請。啟動的條件應當滿足主體合法（有應急征用權之主體）和時機合法（處于突發事件危機狀態下）。

其二，應急征用程序的推進。政府執行行政任務，無論是依職權或基于當事人之申請，目的都是為了公共利益。

其三，應急征用程序的終結。因為應急征用只是對客體使用權的取得，待危機解除或使用完畢后，行政主體應當履行及時返還義務，并就財產的毀損、滅失，給予補償。需要說明的是，返還和補償應當由行政主體主動為之，而非依行政相對人申請而為。

經過前文的分析可以看出，法無授權不可為，大理市征用重慶市以及其他疫情更為嚴重地區的口罩等防護物資的具體行政行為并沒有法律規定賦予大理市征用過境物資的權力。因此，大理市政府的這一行為：一是沒有法律的明確授權;二是缺乏合理性。在這一個全民防控疫情的特殊時期，行政機關在行使職權時，更應當嚴格依照法律的規定并審慎考慮行政行為的合理性。

參考文獻

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（6）參見沈巋：《風險治理決策程序的應急模式——對防控甲型H1N1流感隔離決策的考察》[J]，載《華東政法大學學報》2009年第5期。