后雙軌制時代養老保險一體化的挑戰與機遇

柏 晗

(淮北師范大學 安徽 淮北 235000)

一、 雙軌制改革的成果與殘留問題

(一)雙軌制改革的成果

國務院2015年發布《關于機關事業單位工作人員養老保險制度改革的決定》已有五年時間。改革后機關事業單位工作人員的養老保險變成統籌與個人賬戶相結合的模式。機關事業單位工作人員繳納個人工資的8%，這部分將以“部分積累制”的形式建立養老保險個人賬戶，所在單位繳納職工工資總額的20%作為保險費，形成現收現付制統籌基金。此外，部分機關事業單位還為職工設立職業年金，職業年金所需費用由雇傭單位和職工個人共同負擔。單位繳納職業年金費用的比例為本單位職工工資總額的8%，個人繳費比例為本人工資的4%。如圖1所示：

圖1 改革后的機關事業單位職工養老保險

此次改革的成果主要是明確了機關事業單位職工的繳費義務和計發辦法，機關事業單位職工的養老保險自此形成制度體系，并且解決了雙軌制下繳費方面不公平的問題。我國養老保險制度從“碎片化”向“一體化”邁出了至關重要的一步。

(二)雙軌制改革的殘留問題

雙軌制改革的遺留問題主要兩個：第一，待遇差距問題仍存在；第二，改革后的養老保險只體現了機關事業單位職工內部的共濟性，卻未能體現養老保險一體化模式下不同職業之間的互助共濟性。

首先，改革后待遇差距依然存在。機關事業單位的社會統籌部分養老金的計發辦法與企業職工養老金的社會統籌部分計發辦法是一致的，但是二者部分積累制形式的個人賬戶養老金存在差距。原因是二者的工資存在著很大的差距，由圖2可以看出機關事業單位的平均工資高于企業職工的平均工資。以2015年到2018年企業職工的平均工資與機關事業單位職工的平均工資為例，計算二者的個人賬戶養老保險金差距，機關事業單位工作人員的個人賬戶部分的養老金約是企業職工個人賬戶養老金的1.1倍。此次改革之后，機關事業單位又強制性地設立了職業年金，而我國企業設立企業年金的可謂是少之又少，所以養老保險金總體待遇水平上還是機關事業單位的養老金要高出企業職工的養老金。這樣易使二者的養老金待遇形成制度化的差距。

圖2 2006-2018年全國企業職工平均工資和機關事業單位職工平均工資

其次，改革后并未形成具有互濟性的一體化養老保險制度。究其原因，機關事業單位養老保險金財源依舊是由中央財政通過轉移支付的形式撥付給地方財政，地方財政再發放給機關事業單位退休職工[2]。機關事業單位養老保險缺乏“社會統籌”形式的財源。企業職工的養老保險財源則是由“社會統籌”和“中央調劑金”兩部分組成。因此改革后，機關事業單位職工的養老保險仍舊屬于相對獨立的體系，未能與企業職工養老保險形成具有互濟性一體化的養老保險制度。

二、 后雙軌制時代養老保險一體化改革的挑戰

(一)養老人口的增加

自2005年以來，我國老年人口的平均增加率為每年3.54%。相當于日本過去30年人口老齡化的速度。人口老齡化已經成為我國一個極為嚴峻的社會問題，嚴重影響著養老財政的可持續性。隨著老齡人口的增加，對我國養老保險基金可能會產生入不敷出的影響，此影響會降低現役勞動者的繳費積極性，甚至會造成養老保險基金的土崩瓦解。一旦養老保險基金有入不敷出的可能，企業職工的養老金待遇將會下降，機關事業單位職工與企業職工的養老金差距也會隨之拉大。

(二)縮小不合理的待遇差距

2005年以來企業職工的養老保險金已經是連續漲，上調14年，但根據中國老齡社會與養老保障發展報告(2015版)分析機關事業單位養老金替代率與企業職工養老金替代率的差距有所增加，這也說明企業職工與機關事業單位職工的養老金待遇差距依然存在。正是如此大的待遇差距才導致企業職工的不滿。如果單純通過提高企業職工養老保險金待遇來消除差距是否可行呢？由于我國養老保險金的支付原則是“以支定收，略有結余”的原則，因此要想提高企業職工的養老保險金待遇就必須擴大養老保險金的財源。擴大財源有兩種路徑，第一提高現役勞動者的養老保險金繳費率，第二擴大參加養老保險的人數。如圖3所示，15個國家當中我國的養老保險費率是除意大利以外最高的。我國企業繳納的基本養老保險費率為20%，2018年OECD國家中雇主繳納的養老保險費率平均為12%，與OECD國家相比我國的基本養老保險費率顯得高出很多，如此高的養老保險費率不利于企業擴大生產增加雇傭崗位。顯然通過增加繳費率提高企業職工養老金待遇，從而達到縮小待遇差距的目的是不可行的。

圖3 2018年各國的養老保險費率(%)[4]

一體化的改革就一定意味著消除差距做到“絕對公平”嗎？關信平(2011)定義“一體化”的含義是社會、經濟、政治等方面原來的分立制度體系相互連接，統一為制度整體的過程，其關鍵性要素是各個分立體系之間的制度性連接，并通過制度性連接而使分立的體系連成一體。因此，養老保險“一體化”的關鍵在于解決分立到連接的問題，而不是使養老保險的待遇水平一致。各國公職人員都屬于政治強勢群體，如果采用斷崖式削減機關事業單位員工的養老金待遇的話，勢必會產生很大的阻力。綜觀國際上的經驗，大多數國家的公職人員養老金普遍要高于企業職工的養老金。如日本在進行養老保險一元化改革之前，公務員的養老金與企業職工養老金存在較大的差距。森田朗[5]在2012年的日本政府專家會議中提出：日本公務員每年要比日本的企業職工多拿400萬日元的養老金。因此日本在2015年10月對養老保險進行了一元化的改革。日本改革之后雖然縮減了公務員的養老金，但公務員養老金依然高于企業職工養老金。根據日本厚生勞動省公開的數據計算，日本2016年養老保險財政支出中，公務員平均每人要超出企業職工62萬日元左右。[6]德國公務員養老金要比企業職工養老金高出的更多，根據德國聯邦統計局2018年3月公布的數據顯示，德國公務員養老金支出占總養老金支出的14%，[7]而德國公務員總人數大約在480萬只占總人口的5.8%。[8]

如何在“一體化”制度下制定合理的待遇差距，這是后雙軌制時代養老保險一體化的挑戰。

三、 后雙軌制時代養老保險一體化的機遇

(一)“人口紅利”依然存在

人口老齡化時代的來臨使得養老保險金入不敷出的可能性加大。在這種情況下，重新審視我國養老保險現收現付制的內涵是相當有必要的。現收現付制也就是說現役勞動者負擔已退休勞動者的養老金，而現役勞動者養老保險金將由未來的勞動者所負擔。因此，養老保險不應該只考慮現退休人數的增加對養老保險財源收支的影響，還應該著眼于總撫養比對養老保險財源的影響。[3]圖4是根據OECD的預測繪制的曲線圖，我國的總撫養比2033年將達到50%，這也意味著我國在未來的13年的時間里仍然處于人口機會“窗口期”，在這一階段勞動力供給充足，社會負擔相對較輕。對于一體化養老保險而言，“人口紅利”期這段時間正是“促就業增繳費”的最佳機遇。

圖4 2020年-2037年中國總撫養比的增長預測

(二)人工智能時代的機遇

縱觀人類歷史，科技的發展和技術的革新使人類生產與生活發生了翻天覆地的變化。當代人工智能的發展又能給一體化的養老保險帶來哪些影響呢？

人工智能技術除替代勞動力外，還大大提高了生產效率。有學者認為人工智能替代效應將會降低勞動力需求，從而在短期內造成就業機會的減少。此種情況下，現收現付制模式下的一體化養老保險財源將有減少的趨勢。因此，有學者認為未來我國養老保險模式應該由現收現付制向完全積累制逐步過渡。若是逐步向完全積累制過渡，一體化的養老保險將成為“空中閣樓”。其實，人工智能造成的失業現象是短暫的。縱觀過去兩個多世紀，雖然失業率呈周期波動，但并不是自動化與技術進步所造成的。[4]吉川洋認為縱觀歷史的發展，機械化替代勞動力以后會產生新的工作以及新的職業。[5]

雖然人工智能的發展在短期內會造成部分企業職工的失業，導致繳納養老保險金的人數下降。但未來可通過對人工智能機器人征收養老保險稅費，以充實養老保險基金。人工智能在引起勞動力替代的同時會創造一些新的崗位與新的職業。因此，未來人工智能的發展將會創造更多的繳費資源。

(三)城鎮將帶動一體化養老保險的形成

隨著我國城鎮化水平的不斷提高，未來城市近郊的土地納入城市總體規劃成為必然, 這意味著一部分農民終將失去土地融入城市。[6]因此一體化養老保險是推進城鎮化發展的重要舉措。部分學者研究發現城鎮化與就業之間的關系是線性關系。如汪泓等運用實證分析研究城鎮化與就業的關系發現，中國城鎮化水平每提高一個百分點，城鎮就業人口相應地增加1.27%。也有部分學者提出隨著城鎮化水平的不斷提高，農村剩余勞動力的就業將成為難題。[7]但從長遠來看，城鎮化與產業化的協同發展將會吸收農村的剩余勞動力，從而創造更多的就業機會。李金葉、葛濤認為：就全國而言，技術創新和城鎮化給就業帶來的都是負增長，但兩者的交互作用可以顯著促進就業。[8]

根據我國2019年國民經濟和社會發展統計公報的數據來看，我國的城鎮化率為60.60%。而發達國家的城鎮化率一般在80%左右。巨大的城鎮化發展空間也將為養老保險一體化帶來機遇。

結語

2015年機關事業單位養老保險改革的成果主要是明確了機關事業單位職工的繳費義務和明確了計發辦法，并且解決了雙軌制下繳費方面不公平的問題。自此我國養老保險制度逐漸從“碎片化”走向“一體化”。但仍存在兩個問題：第一，企業職工與機關事業單位職工在養老保險籌資模式和待遇方面仍然存在不公平；第二，不合理的待遇差距仍然存在。 因此，現在就說“并軌”成功了還為時尚早。

深入分析發現后雙軌制時代養老保險一體化的挑戰主要有三方面：第一，老年人口的增加。養老保險基金將有入不敷出的風險；第二，當下過高的養老保險繳費率會阻礙企業的發展，從而使繳納企業職工養老保險的人數有減少的可能，并最終可能會導致一體化養老保險財源“縮水”，養老保險深化一體化改革也將成“空中樓閣”；第三，如何縮小不合理的待遇差距以及如何制定合理的待遇差距調節機制。

隨著人工智能化和城鎮化的進一步發展，一體化的養老保險也迎來了兩大機遇：第一，人工智能可為養老保險創造更多的繳費資源；第二，未來13年我國仍處于“人口紅利”期，勞動力資源較豐富，加上技術創新和城鎮化有促進就業的影響。未來13年我國將會迎來養老保險繳費人數上升的機遇，繳費人數的上升會進一步促進養老保險一體化的形成。