政府行動下某養(yǎng)老院管理體制研究

摘? 要：養(yǎng)老服務(wù)政策具有導(dǎo)向、調(diào)控和分配養(yǎng)老服務(wù)資源的功能。建國以來我國養(yǎng)老服務(wù)政策共經(jīng)歷了四個發(fā)展階段。從政策科學(xué)的角度來看，養(yǎng)老服務(wù)政策呈現(xiàn)出政策客體逐漸擴大，養(yǎng)老服務(wù)項目逐漸增多，養(yǎng)老機構(gòu)體制風(fēng)格多樣化，更加關(guān)注政策效果，注重養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量的提高等特點。然而，養(yǎng)老服務(wù)政策還存在一些不足。筆者認(rèn)為，要探討政府對養(yǎng)老院最為有效的治理模式，就需要通過實證研究來了解不同的政府治理模式將對組織運作產(chǎn)生怎樣的影響。以沈陽市Y福利院為例，通過訪談法了解到Y(jié)福利院存在的管理體制方面的問題有運營資金來源單一、缺少專業(yè)化工作人員、管理運營體制不完善、志愿者隊伍管理存在問題。通過政策加強對資金的管理與運用、拓寬資金渠道、提高管理運營機制、提高工作人員專業(yè)化素質(zhì)、加強志愿者隊伍發(fā)展的有效管理的方法來解決以上問題，讓公辦福利院更好的發(fā)展。

關(guān)鍵詞：養(yǎng)老服務(wù)政策;管理體制;社會福利院

1、選題背景及研究意義

1.1選題背景

我國傳統(tǒng)的養(yǎng)老方式是子女贍養(yǎng)，這種傳統(tǒng)思想在人們的心中根深蒂固，以前的養(yǎng)兒防老說的就是等自己老了，由自己的子女照顧安度晚年。我國由于獨生子女政策，使得空巢老人的數(shù)量不斷增加，社區(qū)服務(wù)養(yǎng)老的規(guī)模太小，多依賴于政府的資金扶持，并且運行機制不完善，這些機構(gòu)僅是針對一些無子女養(yǎng)老照顧并且家庭貧困的孤寡老人以及一些無社會勞動力的智障老人。國家在最近幾次人大代表大會上多次提出人口老齡化現(xiàn)象，并提出一些實質(zhì)性建議，建立完善的老年人服務(wù)場所，提供和完善良好的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)和先進(jìn)的服務(wù)設(shè)備。

1.2選題意義

隨著我國的經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，我們的生活條件提高了，消費水平日益增長，人口老齡化程度也越來越嚴(yán)重，這一現(xiàn)象己經(jīng)成為國家現(xiàn)在關(guān)注的重要焦點。我國人口老齡化問題將會對各個領(lǐng)域造成較廣范圍的影響，對我國的政治決策、經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展、社會文明的健康發(fā)展、社會的穩(wěn)定以及所有人們的生活水平都有著至關(guān)重要的作用，從2003年開始，黨和政府對人口老齡化現(xiàn)象做出了很多決策，來幫助和改善老年人的生活水平和養(yǎng)老問題，例如，沈陽市人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)沈陽市提高養(yǎng)老院服務(wù)質(zhì)量實施方案。最近幾年，專業(yè)化的社會保障服務(wù)類行業(yè)數(shù)量己經(jīng)開始不斷的上升，老年人服務(wù)行業(yè)快速發(fā)展，養(yǎng)老院的建設(shè)和管理運營是一種很好的方式的建設(shè)和發(fā)展也是一種社會服務(wù)運營商業(yè)化的良好形式。對養(yǎng)老院的運營現(xiàn)在更多模式研究是至關(guān)重要的，具有重要的研究意義：

（1）從政策方面來講，以沈陽市H區(qū)養(yǎng)老院為案例，制定實施管理運營方案，可以為沈陽市政府制定養(yǎng)老問題政策提供有力的參考價值，更有效促進(jìn)沈陽市及周邊市區(qū)養(yǎng)老機構(gòu)的標(biāo)準(zhǔn)化和規(guī)范化建設(shè)。

（2）從理論方面來講，以沈陽市H區(qū)養(yǎng)老院為案例，分析養(yǎng)老院的管理機制的利弊以及提出的解決方案，可以讓人們認(rèn)清養(yǎng)老機構(gòu)的好壞，市政府辦法的政策更好的實施。

（3）從實際方面來講，以沈陽市H區(qū)老院成功運營為實例，可以為沈陽市民中的老齡化人口提供優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，改善他們的生活水平。還可以為沈陽市其他的養(yǎng)老機構(gòu)提供成功的運營經(jīng)驗和管理模式，待沈陽市的養(yǎng)老機構(gòu)全部完善之后，造福全市人民。

2、研究內(nèi)容及研究路線

本文以遼寧省沈陽市H區(qū)養(yǎng)老院的運營為研究對象，全面采用走訪調(diào)查法、深入訪談、參考文獻(xiàn)研究法研究項目管理體制運營可行性，對養(yǎng)老院的管理體制、發(fā)展運行、基礎(chǔ)設(shè)施與服務(wù)及養(yǎng)老院的現(xiàn)狀與存在問題等進(jìn)行深入研究分析。論文研究內(nèi)容如下：

（1）養(yǎng)老市場的需求分析。基于我國人口老齡化趨勢面臨的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，出于強力改善我國“未富先老”的生活狀態(tài)，通過對調(diào)查結(jié)果呈現(xiàn)的大數(shù)據(jù)分析，全面系統(tǒng)分析了我國當(dāng)今老齡化趨勢函需解決的問題及養(yǎng)老市場的管理體制狀況。由于當(dāng)今國家政府在養(yǎng)老方面的資金設(shè)施的投入尚且有待提高，養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)嚴(yán)重不足以及大部分的基層老年人的養(yǎng)老意識還很淡薄，僅僅還是過度依賴子女的贍養(yǎng)形式，伴隨著我國老齡化形式的逐漸嚴(yán)峻，我國對于公辦養(yǎng)老機構(gòu)或者私立養(yǎng)老機構(gòu)的需求以及養(yǎng)老模式的多元化發(fā)展都將會面臨的嚴(yán)峻的問題，緊密結(jié)合這些即將面臨的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，對我國養(yǎng)老模式的發(fā)展進(jìn)行了更深一步深入探討分析。

（2）沈陽市H區(qū)養(yǎng)老院的基本項目概況分析。從項目的管理體制指標(biāo)為出發(fā)點，全面創(chuàng)新該項目的設(shè)計特點及原則，綜合分析該養(yǎng)老院設(shè)計方案的運營模式的管理體制。該項目方案又緊密結(jié)合養(yǎng)老院的基礎(chǔ)管理設(shè)施，進(jìn)而確定其相關(guān)方面管理運營模式深刻研究，進(jìn)一步對其在管理運營過程中缺少專業(yè)化工作人員、管理運營體制不完善、志愿者隊伍管理存在問題研究分析。

（3）養(yǎng)老院的運營養(yǎng)老模式發(fā)展存在的問題。沈陽市H區(qū)養(yǎng)老院作為一所典型的公辦養(yǎng)老院，對其未來的發(fā)展面臨著嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。具體而言，國家部門的政策具體落實到位，很多政策對于公辦養(yǎng)老機構(gòu)而言起到規(guī)范作用，供辦養(yǎng)老機構(gòu)還面臨著一個問題，就是管理運營體制不完善，導(dǎo)致公辦養(yǎng)老機構(gòu)在面臨大規(guī)模改革創(chuàng)新的道路上舉步維艱。他們還是過度依賴于“養(yǎng)兒防老”傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老的模式，監(jiān)督管理部門對我國現(xiàn)行養(yǎng)老市場的定位不夠準(zhǔn)確，容易造成其執(zhí)行力度不夠或者偏移方向，養(yǎng)老院機構(gòu)的管理運營模式不成熟，政府監(jiān)管部培訓(xùn)監(jiān)督不到位，造成領(lǐng)導(dǎo)高層獨斷缺乏創(chuàng)新性發(fā)展理念。對于一些對專業(yè)技術(shù)要求較高的工作崗位，相關(guān)專業(yè)的人才較為缺乏，對養(yǎng)老院的服務(wù)質(zhì)量大打折扣。

（4）完善我國養(yǎng)老模式的基本對策。為了滿足我國現(xiàn)行養(yǎng)老市場供不應(yīng)求的不平衡局勢，快速改善我國的養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)的發(fā)展模式的多樣化，強有力的促進(jìn)我國社會主義社會和諧發(fā)展，本文以沈陽市H區(qū)養(yǎng)老院為案例研究了養(yǎng)老院管理運營模式研究，研究分析我國現(xiàn)階段養(yǎng)老模式和養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)出現(xiàn)的問題，提出整套合理的解決方案，并應(yīng)用到沈陽市H區(qū)養(yǎng)老院的建設(shè)和運營當(dāng)中去，并在現(xiàn)實的管理運營過程中發(fā)現(xiàn)問題，解決問題，做到規(guī)范高效的運營，為今后在我國的養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)的建設(shè)和發(fā)展方面做出相關(guān)有用的參考。

3、本論文的研究方法

（1）參考文獻(xiàn)研究法。基于我國的基本國情出發(fā)，緊密圍繞我國養(yǎng)老院運營現(xiàn)狀，借助互聯(lián)網(wǎng)平臺及大量圖書館文庫，搜集檢索大量相關(guān)期刊與文獻(xiàn)進(jìn)行深入對比研究分析，了解我國的養(yǎng)老市場的管理體制及我國己有養(yǎng)老院的運營模式做深入掌握。

（2）走訪調(diào)查法。通過組織了一些相關(guān)專業(yè)人員對沈陽市H區(qū)為中心展開重點是滴走訪調(diào)查，與養(yǎng)老機構(gòu)的相關(guān)負(fù)責(zé)人、服務(wù)人員以及入住的一些老人進(jìn)行詳細(xì)親切的交談，做好相關(guān)記錄，收集整理及計算相關(guān)的數(shù)據(jù)來分析本地區(qū)養(yǎng)老機構(gòu)的管理體制情況，進(jìn)一步預(yù)測推廣我國的大致情況。

以下是本文的分析框架：

具體說來，本研究將按照以下思路展開：借鑒政府治理和行為模式分配框架，提出政府對于組織治理的三大模式;以福利院為例，在實行三大治理模式的福利院中各選擇一個典型作為研究個案，從資源獲取、人事安排、院民管理三個方面分別探討政府治理對于福利院運作的影響。分析不同的政府治理模式的形成原因，通過分析政府的治理模式對組織運作的影響，探討政府如何定義自身在組織治理中的角色，如何建立有效的激勵和制約模式，以促進(jìn)組織的可持續(xù)發(fā)展。

4、我國養(yǎng)老市場的需求現(xiàn)狀

近幾年，我國老齡化人口的數(shù)目急劇增加，現(xiàn)在我國的社會養(yǎng)老機構(gòu)還不夠成熟，公立的養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)基礎(chǔ)設(shè)施不齊全，管理過于簡單，服務(wù)不太到位。目前，家庭養(yǎng)老服務(wù)模式還占主導(dǎo)地位，私立或者集體建設(shè)的社會養(yǎng)老模式還在逐漸形成。由于社會養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)的建設(shè)速度完全跟不上老年人人數(shù)增長的速度，我國出現(xiàn)了大量的空巢老人以及需要醫(yī)療救助和社會服務(wù)的老人。養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)不管是在社會層次上說還是在管理方面說都必須跟上時代的步伐，要保持緊迫感的意識牢發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)的發(fā)展。

5、沈陽市Y公辦福利院現(xiàn)存在問題

從資金獲取上看，控制型激勵下委托方的“低要求”與管理方的“高支持”削弱了福利院在資金獲取上的動力，使得控制型福利院在資金上顯示出渠道單一，依賴性強，缺乏活力的特點。

從人力資源獲取上看，嚴(yán)格的外部監(jiān)管和員工內(nèi)在的“高政治行為取向”彌補了委托方與代理方在利益和信息上的不一致，從而嚴(yán)格了外部契約的履行，保證了工作人員的努力程度，避免了消極怠工現(xiàn)象的出現(xiàn)。

從院民管理上看，所采取的壓力管控引發(fā)了院長和院民之間的矛盾;院長權(quán)責(zé)的不對等引發(fā)了院長對院民的“暴力管理”。

（一）、資源獲取單一

老年福利院的建設(shè)運營資金，大多數(shù)都是通過我國的民政部門發(fā)行福利彩票或者接受社會愛心捐贈等方式募集而來，當(dāng)?shù)貐^(qū)政府的財政直接投入資金運營并不多。通過與Y福利院某管理人員的交談中了解到，Y福利院的運營資金主要是靠沈陽市政府財政的支持和收取少部分住院老人的費用。總體上可以勉強運營，如果增加一些其它設(shè)施和專業(yè)服務(wù)，會造成資金的短缺。追求所捐贈資源的有效使用。對于組織來說，其資金的最主要提供者是作為國家行政機關(guān)的政府組織，因而上級政府一方面期望組織的資源被合法利用，另一方面期望其運作符合政治合法性。

（二）、人力資源獲取

缺少專業(yè)化工作人員，伴隨著福利院服務(wù)功能的擴展，服務(wù)對象的增多。而且目前福利院的工作人員，大多數(shù)只有初中以下文化，專業(yè)的護(hù)理知識嚴(yán)重缺乏，加之年齡又普遍偏大，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能承擔(dān)護(hù)理作用。而且公辦福利院對從業(yè)人員的就業(yè)資格整體要求不高，這是因為養(yǎng)老服務(wù)業(yè)是一個以服務(wù)為本的行業(yè)，強調(diào)的是實操性而非理論性，提供直觀的優(yōu)質(zhì)養(yǎng)老服務(wù)是社會福利院最為迫切的工作。

（三）、院民管理

管理運營機制不完善。不可否認(rèn)，中國目前還存在很多的公辦福利院的內(nèi)部管理機構(gòu)依然是計劃經(jīng)濟(jì)的這種模式，院里面的工作人員缺乏危機感，競爭意識比較貧乏，缺少人員和崗位的流動，缺少人力資源管理者。另外，在其它福利院還存在著機構(gòu)臃腫的現(xiàn)象。福利院在志愿者管理問題上存在一些不足。志愿者招募渠道較窄：志愿者崗位信息發(fā)布不夠詳細(xì)、明確、未能充分利用互聯(lián)網(wǎng)等新媒體渠道進(jìn)行宣傳。沒有統(tǒng)一的著裝與標(biāo)識，福利院沒有對志愿者進(jìn)行上崗培訓(xùn)，容易在做志愿服務(wù)時給老人造成傷害。而且在志愿服務(wù)出現(xiàn)問題時福利院相關(guān)的應(yīng)急制度等方面的措施不夠完善。對志愿者的評估與激勵制度存在不足，不能很好的對志愿者的服務(wù)做出評價，對志愿者的團(tuán)隊歸屬，個人滿足等缺少關(guān)心。

6、解決福利院問題的措施

公辦福利院存在的這些不足，不僅需要福利院內(nèi)部自己解決這些不足，而且需要當(dāng)?shù)卣⑸鐣⑸鐓^(qū)等來幫助福利院更加完善管理體制，提出如下建議：

（一）、加強對資金的管理與運用、拓寬資金渠道

首先需要建立嚴(yán)格的財務(wù)管理制度規(guī)章制度，嚴(yán)格的財務(wù)管理制度是企業(yè)通過制度方面來規(guī)范企業(yè)經(jīng)濟(jì)行為的重要行為。不僅在企業(yè)來說重要，對福利院來說也是非常重要的。其次，福利院應(yīng)該加強成本核算體系的完善，如前所訴，Y福利院存在資金來源渠道單一的問題，解決這個問題，不僅要擴大資金的來源渠道，而且也要精打細(xì)算。因此，加強成本核算體系的完善就顯得十分重要。首先需要提高管理及采購人員的成本核算的意識。在滿足住院老人養(yǎng)老質(zhì)量的同時，盡量選擇價格比較低的物品。最后，需要福利院做好宣傳準(zhǔn)備，提高自己的知名度，讓社會上更多人士知道福利院的作用、達(dá)到宣傳教育的作用，讓更多人為養(yǎng)老服務(wù)做出自己的貢獻(xiàn)，以此來獲得社會上愛心人士的捐款啦，來彌補資金來源單一的問題。

（二）、提高管理運營機制

考慮到院內(nèi)情況，加強了對院民的安全管理，過去院內(nèi)管理松散，老人可以隨意外出。合法性的范圍之內(nèi)管理院民，同時激發(fā)了其探索更加豐富和人性化的管理形式。一方面，代理人的“政治價值行為導(dǎo)向”使其對院民的管理并未超越委托方所要求的制度底線，對于關(guān)系到院民安全的重大問題保持謹(jǐn)慎態(tài)度;另一方面，代理人的“道德價值行為導(dǎo)向”使其并不刻板地執(zhí)行委托方的制度，而是適當(dāng)考慮院民需要，“因地制宜”地探索更加符合實際的管理方式。現(xiàn)在改為封閉式管理，專設(shè)門衛(wèi)值班，外出必須請假登記。管理運營機制不僅要對管理層提出要求，而且也要對人員人力資源管理提出要求。公辦社會福利院的管理運營體制改革的難點是用工制度的改革。要全面提升公辦福利院的人員素質(zhì)，目前的用工制度的改革勢在必行。建立一個充滿活力的人事管理制度，通過合理的考核和晉升提高員工的工作積極性，并且形成積極的競爭氛圍。而且在現(xiàn)今的公辦福利院中，政府掌控著絕大部分的管理制度，而體制內(nèi)的福利院應(yīng)該充分的發(fā)揮自身“體制”的優(yōu)勢，

（三）、提高工作人員專業(yè)化素質(zhì)

建立一個充滿活力的人事管理制度，通過合理的考核和晉升提高員工的工作積極性，并且形成積極的競爭氛圍。在人力資源管理方面，調(diào)動體制內(nèi)的權(quán)威性資源，打造出一套標(biāo)準(zhǔn)化的服務(wù)體系，提升服務(wù)的專業(yè)性。職業(yè)生涯規(guī)劃的建立需要從業(yè)者做好崗位分析，明確工作內(nèi)容和職能劃分，以及估計自己是否能夠勝任，是否對即將從事的工作感興趣。Y福利院應(yīng)該引進(jìn)社工專業(yè)畢業(yè)生和招聘持有社工資格證的人員上崗，并且還需要對現(xiàn)有工作人員進(jìn)行專業(yè)培訓(xùn)。公辦福利院作為事業(yè)單位在招聘工作人員時應(yīng)該在崗位設(shè)置方面要求是社會工作專業(yè)畢業(yè)的學(xué)生，提高工作人員的專業(yè)化素質(zhì)。這樣專業(yè)社會工作者一方面可以運用專業(yè)方法：個案工作方法、小組專業(yè)方法等直接服務(wù)于老年人，另一方面還能夠促進(jìn)福利院內(nèi)社會工作專業(yè)學(xué)習(xí)氛圍的形成，通過社工的帶動力提升整個社會福利院的專業(yè)化服務(wù)水平。加強志愿者隊伍發(fā)展的有效管理，針對現(xiàn)有招募渠道單一的制約因素。

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作者簡介：崔亮亮（1995.10.06），女，漢族，遼寧阜新人，沈陽師范大學(xué)社會學(xué)學(xué)院，19級在讀研究生，碩士學(xué)位，專業(yè)：社會工作，研究方向：社會治理與社會政策研究。