大型農產品物流園的政府主導與市場化運作研究

夏國藩

摘要：本文研究內容為大型農產品物流園的政府主導與市場化運作研究。政府主導的主要內容為發揮政府相關政策和社會資源優勢，確保大型農產品物流園的公益性職能目標，確保建設運營主體的國企絕對控股屬性，確保土地和資金成本的可控。市場化運作的主要內容為充分發揮市場調配資源的靈活性和專業人才的充裕性優勢，進行上市拿地、社會化融資、按市場規律由專業團隊進行運營管理。

關鍵詞：大型農產品物流園、政府主導、市場化運作

1基本概念

本文所說的大型農產品物流園，是指為某個地方城市或更大區域內居民提供農產品一級批發的綜合性農產品物流園，不包括這個城市或區域內的二級農產品批發市場、某個特定品類如海鮮等的農產品交易市場、社區農貿市場、農產品生鮮超市、單純的農產品加工基地或農產品儲存冷庫等。大型農產品物流園具有規模大、農產品種類多的特點，本地城市內或周邊區域的其他農產品交易市場要都主要從它這里獲取農產品貨源。

往往只有直轄市、省會城市、計劃單列市、其他規模與影響力較大的重要城市才會建立一個或兩個這樣的農產品一級批發綜合性市場，如深圳海吉星農產品物流園、南京眾彩農副產品物流園等。有些人口規模不大的地方城市甚至都不需要建設，而是就近借用周邊重要城市的大型農產品物流園、獲取農產品的一級批發。

2研究意義

繼國務院辦公廳2010年出臺《關于統籌推進新一輪“菜籃子”工程建設的意見（國辦發〔2010〕18號）》、《國務院關于進一步促進蔬菜生產保障市場供應和價格基本穩定的通知（國發〔2010〕26號）》兩個政策文件后，2017年中央1號文件《關于深入推進農業供給側結構改革 加快培育農業農村發展新動能的若干意見》出臺，明確提出：“……加快構建公益性農產品市場體系，……。”同時，國辦發〔2017〕1號《“菜籃子”市長負責制考核辦法》出臺，對菜籃子工程的市長負責制提出了明確的考核辦法。這些政策和文件促使各城市將政府主導建設菜籃子工程納入政府五年規劃的重點工程中，菜籃子工程建設成為各大城市政府民生工程的重要內容。菜籃子工程建設是一個龐大的系統，包括生產能力建設、市場體系建設、質量安全監管體系建設、調控保障體系建設等等。其中，大型農產品物流園的建設，是菜籃子工程建設中的重要環節、關鍵抓手和物質平臺載體。它是整個農產品供應產業鏈中農產品流通環節的關鍵物質載體，它是農產品在流通環節中實現質量安全監管和追溯體系建設的關鍵抓手，它還是政府穩定農產品價格漲幅、進行農產品應急儲備、實施信息監測預警與發布的重要管理平臺。

一方面，作為市長負責制度下的民生工程，政府必須把控住大型農產品物流園的建設運營，并依托其實行保供穩價、解決老百姓“買菜難、買菜難”、食品安全控制等關鍵問題，因而項目的建設運營必須實行政府主導，實現項目的公益性、民生性目的。另一方面，項目建設與未來的運營管理均需要大量的資金投入和專業化的運作團隊，靠政府財政撥款、政府公職人員投入無法滿足需求，因而項目的建設運營需要進行市場化運作，實現社會化融資、專業團隊運營管理等。因而，政府主導、市場化運作就成為市長負責制下、大型農產品物流園項目建設運營的必然方式。

3政府主導、市場化運作的要點

3.1公益性保障工程與可持續發展的戰略定位

（1）公益性保障工程。首先，要提供足夠的農產品供應量、切實滿足本地農產品消費需求的流通中心。根據《中國食物與營養發展綱要（2014—2020年）》，全國人均年主要食物消費量目標為459公斤。事實上，考慮到農產品流通過程的損耗、包裝的損耗、各地方城市人均消費能力的日趨加強，對農產品的人均年需求量遠大于《中國食物與營養發展綱要（2014—2020年）》的提出的目標標準。其次，是政府構建菜籃子工程流通體系、構建農產品產業鏈與價值鏈的關鍵抓手。政府構建農產品的流通體系、強化產銷一體化、建立和完善信息網絡平臺，需要有一個利于政府發揮作用的抓手和平臺。由政府主導的大型農產品物流園及其主體企業，無疑必須要承當起這個職責。再次，是政府進行農產品應急保障、穩定農產品價格、實施食品安全可追溯系統的調控與管理平臺。

（2）經濟的可持續發展。大型農產品物流園項目投資大，多則50-100億人民幣，少則20-30億;建設周期長，一般從寫入政府五年規劃到建設完成，至少需要3-5年;投資回收期也相對長，目前的國內的項目回收期基本在15-25年。如此大的資金投入和周期風險，項目必須實現自我投資收益平衡，確保項目全周期的可持續性發展。否則靠政府兜底、財政保障的物流園，很難長期健康穩定的發展。這樣既不符合市場經濟規律要求、也不符合政府主導可持續發發展模式的要求。根據作者考察的多個國外由政府主導的大型農產品物流園項目，包括法國哈吉斯、韓國可樂洞等，無一例外的都擁有較為成熟的盈利模式。

（3）與本地現有大型農產品物流園的關系。無論政府主導的、還是完全市場化操作的大型農產品物流園，都應該統一在本城市農產品供應的大格局體系中。待建設的、政府主導的大型農產品物流園，對已有的、完全市場化的大型農產品物流園，絕非競爭取代關系。政府的目的不是與民爭利益、與商爭利;要么政府主導將其整合，要么進行差異化經營，形成兩者并存、雙保障的供應體系。

3.2國企絕對控股、社會力量參與的建設運營主體和股權結構

大型農產品物流園公司的建設運營主體，是指負責批發市場策劃定位、規劃設計、投資建設、運營管理工作的企業。大型農產品物流園要做到政府主導進行建設運營，必須通過受政府控制的企業來組織建設運營工作。簡單的說，必須由國有企業掌握控制權。無論是由一家國有企業進行絕對控股、還是由幾家國有企業相對控股，建設運營主體中的股份結構中，必須有超過50%由國企掌控，否則政府的目標和意圖就無法在項目中得到實現。

建設運營主體的核心工作目標：代表政府管理本地城市的農產品供應。主要工作內容：項目建設、投資融資、農產品供應大數據管理、消費終端的鏈接與管理、生產基地的鏈接與管理、批發市場日常運營管理、農產品的安全檢驗檢疫等。

3.3以國有資金為軸、社會資金相結合的融資方式

（1）以國有資金為軸，實現國有資產或國有資產評估值不斷增加。大型農產品物流園投資巨大，完全靠地方政府資本金投入或國企自有資金的投入，資金獲取難度太大。因而需要通過有效的運作，在項目建設過程中實現項目增值，從而建設運營主體就可以通過出售少量股權、就可獲取較多的社會融資。

國企與政府資本金：純國有企業或國有控股企業成立之時，需由政府財政撥款、或由國有企業母公司注入足夠額度和比例的資金本，確保新成立企業的國有控股屬性。

國有資產增值：一方面是地方政府或國有企業母公司注入新的大型農產品物流園企業的資金非常有限，另一方面是受到“同股同權”原則行使股東決策權和收益分配權的限制，為保證政府或國有企業母公司的主導權，國有資產的比例需要足夠大、至少超過50%。當前，解決這個矛盾最好的方法是：在項目建設運作過程中盡快實現國有資產或國有資產評估值的增值。具體的增值方法包括運營價值預期增值、土地增值獲利等。

（2）多種社會融資方式相結合。社會融資方式種類很多，但總體來說，對于政府主導的大型農產品物流園項目主要有債券融資、股權融資以及相關衍生融資方法。

3.4招拍掛方式獲取土地使用權等土地要素的確定

在獲取土地使用權的方式上，大型農產品物流園項目常常陷入兩難境地。劃撥，最大的優點是建設運營者可以免費獲得土地使用權，項目初期建設成本較低。最大的缺點是，劃撥只能批給非經營性項目，土地使用權屬于一種不完全權益：未經批準劃撥使用權不得轉讓、空地未經批準不得出租或抵押，因而給未來收益核算、抵押融資帶來很大的程序壁壘;即便經允許進行轉讓、抵押或出租后，融資后股權的劃分、收益的分配都帶來很大的麻煩和不確定性，而這些與市場化運作的要求是矛盾的。因而劃撥不是市場化運作獲取土地使用權的優選方式。

招拍掛，最大的優點是完全市場行為，適用于經營性用地和有競爭性的工業用地，便于日后市場化運作。最大的缺點是項目土地投入成本高、需要通過強大的市場化運作能力獲得各階段的資金來源。另外，招拍掛還存在不確定性風險;而這樣的民生工程項目一定要確保能招到具有強大開發經營能力、與政府目標高度一致的公司。雖然招拍掛的方式也存在一定缺點，但是招拍掛方式仍然是當前政府主導、市場化運作物流園獲取土地使用權的最佳方式。

協議出讓，介于招拍掛出讓和劃撥之間。這種方式只能用于經營性用地以外的土地，且一宗用地只有一個意向用地者，因而也不適用市場化操作。

在土地使用性質上，建議盡量確定為商業用地。商業用地相比其他用地，在進行市場化融資時能獲得更大的估值。當然也應結合前期投入成本、具體功能業態等進行綜合考慮。

4總結與展望

大型農產品物流園要同時發揮政府搭建平臺、調動社會資源、實行監管、食品安全控制的優勢，和市場調配資源的靈活性、人才和技術的專業性優勢。政府主導的主要內容為發揮政府相關政策和社會資源優勢，確保大型農產品物流園的公益性職能目標，確保建設運營主體的國企絕對控股屬性，確保土地和資金成本的可控。市場化運作的主要內容為充分發揮市場調配資源的靈活性和專業人才的充裕性優勢，進行上市拿地、社會化融資、按市場規律由專業團隊對批發市場進行運營管理。

結合中國經濟發展的大方向、農產品供應發展的大趨勢、物流和大數據等技術發展的大潮流，未來大型農產品物流園建設運營將體現如下特色：一是政府主導、市場化運作將成為各地大型農產品物流園的典型模式。這種模式下，政府公益性職能和市場規律的可持續發展會得到同時體現。二是大型農產品物流園不僅承擔的是實體的交易、儲存功能，還會承擔更多的城市農產品供應管理和食品安全管理功能，實際上是代表政府管理本地的農產品供應。三是以本地大型農產品物流園為紐帶，帶動農產品從產地到銷地全產業鏈、全價值鏈的發展。四是在互聯網技術、大數據技術、物流體系發展的大背景下，原有大型農產品物流園的改造升級勢在必行。甚至許多城市將面臨農產品供應體系重新構建的問題。新的市場會越來越組織化、系統化、智能高效化，但實體交易量會逐漸下降，農產品產銷直供模式的市場占有量會越來越高。五是農產品交易的形式會越來越豐富，農產品金融、期貨、拍賣等功能會陸續出現并有很大發展市場。