突發公共衛生事件中提升地方政府輿情引導能力研究

安琪

[摘要]在經歷了“非典”、甲型H1N1流感等全球性的突發公共衛生事件之后，輿情引導和風險溝通對于應對突發公共衛生事件的重要性愈加凸顯。在此次突發公共衛生事件中地方政府在輿情引導中還存在著若干問題：公共衛生事件爆發初期輿情引導的滯后性;輿情衍生的風險點預警監測不準確;對熱點輿情回應的及時性、有效性和專業性不夠完善等。這需要從不同方面提升我國地方政府在公共衛生突發事件中的輿情引導能力，來回應民眾的重大關切和需求，緩解民眾的恐慌情緒，提高民眾對地方政府的認同度。

[關鍵詞]突發公共衛生事件;疫情防控;輿情引導;風險溝通

[中圖分類號]G212 ? [文獻標識碼]A ? [文章編號]1009—0274（2020）05—0102—04

[作者簡介]安琪，女，鄭州大學政治與公共管理學院碩士研究生。

在經歷了“非典”、甲型H1N1流感等全球性的公共衛生突發事件之后，輿情引導和風險溝通對于突發傳染病預防控制及公共衛生事業發展的重要性不斷凸現。1994年召開的全國思想宣傳工作會議中曾指出“正確引導輿論非常重要，輿論導向正確，人心凝聚，精神振奮;輿論導向失誤，后果嚴重”，這是當時黨和國家的最高領導人首次提出“輿論引導”這一概念，這一思想后來被高度地概括為“以正確的輿論引導人”。2009年我國首次正式將“風險溝通”寫入衛生文件，《關于做好2009年衛生新聞宣傳工作的通知》中，提出“衛生新聞發布要按照公開、透明、及時、全面、準確的原則，以理順機制、完善制度、規范工作為重點，加強危機傳播和風險溝通”[1]。2019年12月以來，全國各省市地區且以湖北省武漢市為重點，持續開展流感及相關疾病監測，發現多起病毒性肺炎病例，均診斷為病毒性肺炎。2020年1月30日晚，世界衛生組織（WHO）宣布，將2019年新型冠狀病毒（2019-nCoV）疫情列為“國際關注的突發公共衛生事件”（PHEIC）。作為突發公共衛生事件，特別是在現代信息技術下，各種輿情在網上與網下互動、疊加、交流、助推，給地方政府應對和引導各種突發輿情信息能力帶來了風險和挑戰。

一、突發公共衛生事件中輿情引導能力的內涵及特點

突發公共衛生事件（簡稱“突發事件”），是指“突然發生，造成或者可能造成社會公眾健康嚴重損害的重大傳染病疫情、群體性不明原因疾病、重大食物和職業中毒以及其他嚴重影響公眾健康的事件。突發事件發生后，國務院設立全國突發事件應急處理指揮部，由國務院有關部門和軍隊有關部門組成，國務院主管領導人擔任總指揮，負責對全國突發事件應急處理的統一領導、統一指揮。國務院衛生行政主管部門和其他有關部門，在各自的職責范圍內做好突發事件應急處理的有關工作。”[2] 而“國際關注的突發公共衛生事件”（PHEIC），是WHO在IHR2005中提出的概念，指稱“通過疾病的國際傳播構成對其他國家的公共衛生風險，以及可能需要采取協調一致的國際應對措施的不同尋常事件。”。

輿論是公眾針對現實社會或社會問題大體一致的意見、情緒和行為意向，反映了公眾的利益訴求、信念、情感、價值觀。而輿情引導則是一定政黨、組織、群體、個人針對特定社會輿情，依據一定的社會意識形態來設置議題，引導公眾形成正確的公共利益共識、社會信念、社會情感和社會價值觀的實踐活動。它具有鮮明的導向性、調控性、互動性和藝術性。

輿情引導是一個風險溝通的過程，是個體、群體以及機構之間交換信息和看法的相互作用過程，在這個過程中主流新聞媒體掌握更加強大的話語權，溝通交流有利于豐富和創新輿情引導方法手段，提高輿情引導的能力和水平，產生更大的影響力，掌握更多的輿論空間，讓輿情引導效果最大化。主流媒體應通過體現人文關懷的報道，建立公眾的好感與信任，主動引導輿論，傳播積極向上的典型事跡，促進輿論的良性發展。輿情引導包括三方面內容：對當前社會輿論的評價; 對當前社會輿論及輿論行為的引導; 就某一社會事實制造輿論。正向輿論能夠對社會發展起到推動和促進作用，而負向輿論則對社會發展起到破壞和阻滯作用。具體來說，輿情引導能力包括：事發時輿情風險識別能力;事中輿情回應有效性;事后提升政府公信力。

二、地方政府在突發公共衛生事件中輿情引導能力存在的不足

新型冠狀病毒肺炎疫情作為突發公共衛生事件，因其公共性、高風險性和影響的廣泛性，迅速引起社會公眾的關注與討論。由于對疾病認識的缺失和信息傳播的不暢，引發了各種各樣的猜測、想象和隱喻，進而衍生出各種異質的社會熱點輿論。全媒體時代傳播機制的分散化，使得輿論的傳播和演變呈現出多向性特征。輿情的動態演變是對政府公信力和社會治理能力的巨大考驗。特別是突發公共衛生事件產生的輿情往往與意識形態、社會制度、公共政策等有關，治理效能的不足將導致輿情失控，由此產生的社會風險將不斷升級。

（一）地方政府在新型冠狀病毒肺炎爆發初期輿情引導的滯后性

在此次新型冠狀病毒肺炎疫情爆發期間仍存在信息發布的滯后問題。在應對疫情爆發引發的輿情，政府必須得看重輿情引導的時效性，政府應在突發事件剛剛爆發時的關鍵時期，及時主動的發布權威信息。在應對輿情時，地方政府不應以擔心突發事件信息公開會影響地方政府形象，造成負面影響為由，一拖再拖，一壓再壓進行“瞞報”，致使把精力專注于對負面輿情的被動應對中，以期隨著時間的推移，待到人們的關注度降低后，再進行處理。政府相關部門如若反應遲緩，不能及時回應，正面引導，極易使一些不實的言論迅速傳播，讓公眾對政府產生誤解和隔閡，使問題不斷擴大，矛盾激化。再加上在面對公眾的質疑時，政府個別工作人員采取層層請示、逐級匯報的工作方式導致信息公開不及時，或是以借口敷衍公眾，從而引發公眾和媒體更大的質疑和炒作，以至引發信任危機，使政府處于被動局面。

（二）疫情防控中政府回應民眾輿情的關切點針對性不足

在此次疫情爆發初期的輿情引導和風險溝通的過程中，簡單地用行政手段對網絡輿論進行干預顯然是不夠的，因而在輿情引導過程存在的問題與不足主要突出表現在重“引導”而輕“反映”，往往忽視社情民意和群眾呼聲，而一味片面追求“輿論一律”，結果削弱了政府和主流媒體的公信力、引導力。同時，輿論引導形式單一、枯燥呆板，不講究傳播技巧和對受眾心理的把握，容易致使輿論引導的效果不佳。[3]政府作為輿論的引導者，在應對突發事件輿情之時，應當以平等互動的原則來進行輿論引導，理應通過更多的對話、交流與溝通，增進政府與公眾之間的平等互信，采取平等互動的交流方式，使政府與公眾之間的關系更加親密，從而更有利于輿論的引導。因此，2020年2月10日，習近平總書記在北京調研指導新冠肺炎疫情防控工作時，強調“要及時發布權威信息，公開透明回應群眾關切，增強輿情引導的針對性和有效性”。

（三）地方政府對輿情風險點的預警監測精準度不夠

我國突發公共衛生事件的輿情風險點的預警監測機制尚不健全，輿情引導主體模糊，輿論管理方式過于守舊、政府官員的輿情引導水平有待提升，輿論引導和風險溝通工作機制有待改善等問題較為突出，主要表現在缺乏“胸懷全局、把握大勢、著眼大事”的能力，偏重于微觀上的舉措應對，流于瑣碎、短期、功利，大多缺乏宏觀、整體和系統把握，輿論引導的原則性、系統性和預見性不足。[4]因目前缺乏專門機構、專門經費和專門人員，對輿情引導和風險溝通工作研究不足，重視不夠，尤其對妥善處置突發事件中的重要性缺乏正確認識。有關部門缺乏風險溝通意識和能力，不重視總結和探究輿情引導線索以及風險溝通工作的規律和方法。導致輿情引導和風險溝通工作無章可循，隨意性大，針對性不強，效果不明顯。[4]因此對可能引起關注的突發輿情事件，相關工作人員應事前認真研究，預先進行風險評估分析，密切關注各種傾向性的輿情信息，跟蹤發展變化，預測走向趨勢，提出應對措施，增強輿情引導工作的預見性。

（四）地方政府對輿情回應的針對性、權威性和專業性不夠完善

我國應對突發公共事件還處于探索階段，缺乏統一的應急法律法規，政策法規不完善，輿論傳播缺乏法律約束。對政府的權利和義務與公民的權利和義務沒有明確的界限。一旦發生突發事件，地方政府和上級政府容易出現職責分工不清的問題，會導致一些部門相互推卸責任或不作為，影響相應的應急措施的落實。許多立法的內容是抽象的，難以實施。大多數立法注重緊急狀態權力的分配，而忽視了對相關問題的限制和解決，對應急措施的實體規定很明確，卻忽視了其進行程序上的約束。目前我國關于突發公共事件的法律法規大都以部門規章和行政法規的形式存在，上位法律缺失，“行政”色彩鮮明，沒有建立比較協調一致的法律體系，具體規定仍有待“深化”和“細化”。[5]武漢等地的地方政府在疫情初期對隔離措施和封鎖措施還沒有清晰的概念，對采取何種措施以及采取措施的依據都沒有確切的章法，法律規范的缺席導致許多強制性限制措施需依賴行政的力量來決定和執行。

三、提升地方政府完善突發公共衛生事件中輿情引導能力的路徑

突發公共衛生事件發生后，武漢等地疫情風險溝通小組應迅速啟動工作機制，根據專家咨詢組的建議制定風險溝通方案，確定溝通方式、對象、內容和時間等，及時有效地開展風險溝通，引導輿論，消除公眾恐慌心理，提高公眾應對意識和能力。在遵循突發公共衛生事件輿情引導和風險溝通的工作原則上應按以下程序開展，從而在疫情防控輿情實踐中逐步完善輿情引導與風險防控的路徑。

首先，第一時間關注和追蹤突發公共衛生事件引發的輿情風險點。第一時間通過對媒體報道、互聯網信息、微博微信、手機短信、熱線電話等渠道的日常輿情收集以及上級衛生計生行政部門及相關業務部門信息通報等渠道獲取，及時發現輿論苗頭性信息。密切監測輿情，組織收集“新型冠狀病毒肺炎”事件的輿情，進行分析、研判，及時向相關業務部門通報情況。遇重要輿情，要第一時間整理匯總，向上級衛生計生行政部門、本級政府和新聞宣傳主管部門報告，為決策提供參考，與當地衛生計生部門及有關業務部門單位核實事件信息準確性，進一步深入了解情況。

其次，科學研判輿情風險走勢，增強輿情風險預警準確性。要持續密切關注輿情發展，初步研判事態發展，向上級衛生計生行政部門、本級政府和新聞宣傳主管部門提出輿論引導和風險溝通建議，有針對性地做好應對工作相關準備，為進一步應對提供參考。并協調相關業務部門擬定對外應答口徑，重大、敏感問題口徑，需經本單位負責同志審定后方可使用。需要同相關業務部門擬定突發公共衛生事件的應對宣傳方案，報送有關負責同志審定，開展相應準備工作。應對宣傳方案經相關負責同志同意后，迅速啟動。按照統一安排，組建宣傳組，負責輿論引導和風險溝通的組織協調工作。根據此次突發公共衛生事件發展情況，與上級衛生計生行政部門、本級政府和新聞宣傳主管部門保持密切聯系，積極爭取支持和指導，請求協助做好宣傳報道協調、輿情調控、互聯網信息管理等工作。

然后，增加回應民眾關注熱點輿情的針對性和有效性。及時選擇以舉行新聞發布會、接受記者采訪、提供新聞稿，或運用新媒體等形式依法依規發布首次信息。充分調動專業機構、專家學者積極性，協調聯系專家參與信息發布。首次信息發布內容應按照早講事實、重講態度、慎講結論，真誠坦率，不回避問題的原則。實時收集媒體和公眾普遍關心的問題、存在的誤解質疑等，及時回應，解疑釋惑。針對不實傳言，選擇適宜的信息發布平臺，迅速發布權威信息，公開澄清事實，消除不良影響，防止不實傳言擴散。主動設置議程，組織策劃媒體采訪、專題節（欄）目、現場活動、網站專題、開發制作傳播材料等，以公眾喜聞樂見的形式，著重傳播相關科普知識和技能，提升公眾和媒體健康素養水平。

最后，通過輿情引導消除民眾的恐慌情緒，提升地方政府的公信力。在突發公共衛生事件輿論引導和風險溝通工作結束后，應立即分析事件產生原因，傳播擴散途徑，總結經驗教訓，提出工作改進措施和建議，報送本部門本單位負責同志審閱。并按照相關要求對工作材料進行整理歸檔。重大典型事件應當制作案例，為之后類似事件處理提供參考，為盡快統一應急法律法規、完善相關政策法規、加強輿論傳播的法律約束，為逐步提升風險溝通能力和健全突發公共事件風險溝通機制以及完善對突發公共事件的輿論預警監測機制等提供實踐依據，從而切實提升地方政府的輿情引導能力。

參考文獻：

[1]中華人民共和國衛生部.關于做好2009年衛生新聞宣傳工作的通知[R].北京：衛生部辦公廳，2009.

[2]中華人民共和國國務院.突發公共衛生事件應急條例[R].北京：國務院辦公室，2003.

[3]李利榮. 試析當前輿論引導工作存在問題與對策建議[J].新西部，2019（23）.

[4]楊金瑞. 論如何做好衛生領域突發公共事件的風險溝通工作[J].中國預防醫學雜志，2011（10）.

[5]陳瓊. 突發公共事件中地方政府輿論引導策略研究[D].華中科技大學，2019.

責任編輯：姚普佼