資源型城市大氣污染防治問題研究

莊程

[摘要]大氣環境是生態環境的重要組成部分，做好大氣污染防治工作體現人與自然的和諧共處，是生態文明建設的重要組成部分。全面認識淮北市大氣污染的客觀情況，了解其成因，繼而從實踐層面找到切實可行的解決途徑，推動淮北市生態文明建設，塑造“美麗淮北”的城市文化形象。

[關鍵詞]大氣污染防治;生態環境保護;資源型城市

[中圖分類號]X51 [文獻標識碼]A ? [文章編號]1009—0274（2020）05—0056—05

[作者簡介]莊程，男，淮北市委黨校理論研究室助教，合肥工業大學在校研究生，研究方向：經濟轉型、公共管理。

習近平總書記在黨的十九大報告中指出，新時代我國社會的主要矛盾已經從人民日益增長的物質文化需要同落后的社會生產之間的矛盾轉變為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。[1]然而人民的“美好生活需要”也包括對優質生態產品以及優美生態環境的需要，從現在我國發展的形勢來看，大氣污染已經成為直接影響人們的身體健康、生活質量和人民群眾反應最強烈的民生問題。社會主義現代化不僅僅是經濟水平的現代化，更是人與自然和諧共生的現代化。因此，加強大氣污染防治工作不僅是政府急需提供的基本公共服務，也是生態文明建設的重要內容。本文選擇安徽省淮北市作為研究對象，是因為安徽省淮北市作為全國資源型城市之一，在結合城市經濟轉型升級中探索出了一些大氣污染防治問題的實踐經驗， 如果能夠加以完善， 將為全國資源型城市探索普適性的大氣污染防治提供參考。

一、淮北市大氣污染防治的主要措施和成效

（一）不斷深化燃煤污染治理，持續推進落后產能淘汰

一是加強劣質煤、散煤管控。印發《淮北市散煤治理實施方案（2018—2020）》，明確各方責任，確保工作有序推進，有效禁止劣質散煤使用，促進散煤替代和清潔能源利用，持續改善空氣環境質量。二是加快發展可替代的清潔能源。積極推進現有燃煤鍋爐的整治和淘汰，僅在2019年，全市就已累計改造燃煤鍋爐61臺，共計214蒸噸，并提出要求用生物質鍋爐或清潔能源替代，完成浦發生物質熱電項目生物質鍋爐超低排放改造。根據國網淮北供電公司出臺的《淮北市電能替代工作實施方案》，加大電能替代工作力度，實施“煤改氣”和“電代煤”。支持淮北華潤燃氣加快天然氣管網建設，擴大天然氣供應覆蓋范圍;加快推進平原風電資源開發利用，中遠溪在濉溪縣建三個風力發電項目共99兆瓦并網發電，華潤濉溪孫疃50兆瓦風電場項目加快推進。目前上海電氣、浦發生物質熱電項目已建成投運，合計建成規模66兆瓦。三是大力推行集中供熱。淮北市積極推進省級以上開發區集中供熱，加快完善配套供熱管網，全市5個省級開發區有望在2019年底前完成集中供熱。四是劃定市域范圍內高污染燃料的禁燃區，加大燃煤整治力度。2017年，淮北市對此前的范圍重新調整，劃定了高污染燃料禁燃區范圍，在禁燃區范圍內，禁止銷售、使用煤炭和煤炭制品等高污染燃料。

（二）全面整治“散亂污”企業，“最嚴環保執法”形成高壓態勢

淮北市大氣辦制定并印發《淮北市關于開展取締“散亂污”企業、治理散煤污染、規范餐飲油煙排放專項行動實施方案》《淮北市工業企業大氣污染治理專項行動實施方案》等專項行動方案，各縣區、開發區負責組織敢于較真、敢于碰硬、敢于擔當，開展了對全市范圍進行細致的摸排，全面對摸排的“散亂污”企業開展清理整治行動。淮北市認真貫徹新《環境保護法》，不斷加大環境執法力度，嚴厲打擊環境違法行為。區域內環保“最嚴環保執法”成為常態，形成了打擊涉氣環境違法行為的高壓態勢，大幅度提高了企業違法行為成本，對企業違法違規排污形成了巨大威懾。2019年1—7月，全市的環境行政處罰立案64件，處罰金額887萬元，處罰案件中涉及大氣方面的處罰33 家，金額達到547萬元;全市可適用《環保法》及配套辦法查處案件數為76件，其中查封扣押64件，限停產4家，移送行政拘留5件，移送環境污染犯罪案件3件。

（三）多管齊下多措并舉，全面加強機動車和各類揚塵污染防控

淮北市為打贏大氣污染攻堅戰，防治機動車和各類揚塵污染，開展了一系列工作。針對機動車污染方面，一是推進大排量柴油和貨車的污染源頭治理。積極淘汰那些已老舊和高能耗、高排放的營運車輛，淮北市汽運公司已報廢、下線老舊和高能耗、高排放的營運客車30臺，淘汰置換老舊公交車36臺。二是嚴格規范市域內成品油市場流通秩序。淮北市商務、安監、工商、質監等部門持續對全市范圍內的加油站、儲油庫和油罐車的油品開展質量抽檢，對于生產、銷售不合格油品，非法生產、銷售油品，非法流動加油罐車等違法違規行為，依法嚴厲查處。三是加強對重型車輛道路行駛檢查管理。對于柴油車輛采取全面禁止駛入禁行區域;在禁行區域內調整、減少污染重的公交車輛、班車客運車、環衛作業車行使;加強對重型柴油車輛的尾氣排放情況定期進行執法檢驗監察，針對重型柴油車經常出現在貨運通道、交通主要干線、城市建筑工地周邊等路段，對于這些出現頻次較多的路段進行尾氣抽查抽測。針對城市內揚塵污染，一要開展施工現場污染治理。淮北市主要通過開展施工工地揚塵綜合整治活動，針對工地封閉圍擋、易揚塵物料堆放覆蓋、出入車輛沖洗、路面硬化、拆遷工地濕法作業、渣土車輛密閉運輸等六方面，要求百分百實現率。而對于新開工的工地，也嚴格落實揚塵防治的六個百分之百要求，凡不達標的不予辦理施工許可證。二是深化城市道路揚塵整治。增加灑水降塵、清掃次數，清掃作業時確保不揚塵，積極推進機械清掃、濕法清掃，從而保障可見的公路路面范圍內達到整潔路面無浮土的要求。三是大力推進露天礦山整治。淮北市率先制定《開采礦產資源開發領域違法違規行為專項整治工作方案》，組織執法力量進行全面排查全市現有的國有、集體土地、礦產等國土資源領域涉黑涉惡問題和充當黑惡勢力“保護傘”問題，嚴厲打擊非法采礦，依法取締非法采石場及其他礦山。

淮北市通過采取以上一系列措施，在大氣污染防治方面取得了很大的成績。淮北市2016—2018年，SO2、NO2和CO年度累計濃度呈逐年下降趨勢（見表1），環境空氣質量呈現穩中向好發展趨勢。

二、淮北市大氣污染防治中存在的問題及原因分析

盡管淮北市在大氣污染防治中采取了多種措施，環境空氣質量也取得了一定成效的改善，但當前淮北市面臨的形勢仍然十分嚴峻。

（一）大氣污染防治中存在的主要問題

一是沒有辯證地看待經濟與環保的關系。中央政府多次強調經濟與環境保護堅持可持續性發展，應該將經濟與環保視為一個整體，而地方政府往往為了地區的政績，將經濟發展與環境保護分開對待，將環保視為經濟的陪襯，甚至認為經濟發展與環境保護是相互對立的。近年來，正是因為這樣的認識偏差導致淮北市不能很好地落實中央政府的“發展經濟與保護環境并行”的發展要求，只能通過簡單的一刀切手段來治理企業環境污染問題，治標不治本，沒有到達預想的目標[2]。二是產業結構制約依然存在。經濟結構調整雖然取得一定成效，但結構性制約依然突出。截至2019年9月，淮北市戰略性新興產業的產值占規模工業比重還是不高，而高新技術產業總量偏低，仍處于培育階段;有比較優勢的煤炭、電力、煤焦化工、建材四大高耗能產業產值，累計占全市規模工業比重較高。全市現有火力發電企業和綜合利用發電廠12家，水泥企業11家，熟料產能408萬噸，水泥產能1140萬噸。未來很長一段時期內，高耗能產業仍將是淮北市的支柱產業。三是機動車污染排放管控難度大。機動車尾氣污染日趨增加，全市機動車保有量現已達40萬多輛，近年來每年以3—4萬輛的數量逐步遞增，由于歷史成因，城市優質公共服務資源（學校、醫院、大型商超等）都集中在約5.79平方公里的老城區，在相對狹小的城市空間，尾氣污染占比不斷上升。全市公共交通基礎相對薄弱，老舊車輛報廢難度大，《報廢機動車回收管理辦法》尚未有效落實;中重型貨車、渣土車、農機車源頭監管與路面管控脫節，管控壓力較大。四是揚塵管控方面有待進一步加強。揚塵防治意識不強，揚塵防治措施不能常態化保持，如濉溪縣鳳棲湖項目工地正在進行的土方作業和運輸無任何揚塵防治措施，施工現場未建立圍擋，未建設進出車輛沖洗設施，揚塵污染嚴重。土方作業、室外工程等施工階段是揚塵防治工作的薄弱環節，此階段的施工揚塵防治措施多為覆蓋、濕法作業，但因為作業面大等因素防治措施效果差。

（二）原因分析

一是城市功能區規劃不合理。工業布局與環境污染有著密切的關系，許多環境污染問題都是由于工業布局不合理造成的。淮北市現如今有3個國家環境檢測點，1個位于環保局辦公樓上，即位于淮海路鬧市區，1個位于職業技術學院老校區，旁邊就是華潤啤酒廠，最后一個位于南湖中，環境監測點的設置在一定程度上影響了環境的考核。淮北市市民大多集中在惠黎路以上的老城區生產生活，地理位置處于半山中，在其周圍就分布著杜集經濟開發區、相山區經濟開發區、龍湖開發區等。隨著經濟的高速增長，城市發展的規模不斷擴大，城市外延，工業區、居民區、商業區交叉分布，相互影響，內外聯合造成嚴重的空氣污染。城市功能區雜亂無章，生活區、辦公區、行政區、商業區、工業區相互交織，這種城市格局的分布對大氣污染的治理構成了一定的困難。二是產業結構、能源結構因素。淮北市由于歷史原因，工業產業結構不合理，且能源結構單一，主要就是以當地優勢資源燃煤為主，形成了全市大小12家電廠21臺機組圍城的布局，城市周邊還分布有水泥廠等重污染企業，雖然均已實現了達標排放、超低排放，但實際排放總量仍然巨大。煤化工生產產生的VOCs，煤炭燃燒等產生的顆粒物及二氧化硫、氮氧化物，礦山開采產生的揚塵等，導致淮北市成為全省單位面積污染負荷最大的城市。而淮北市大型電廠承擔著皖電東送的任務，生產調度、調停錯峰的協調難度也是最大。三是地理位置因素。淮北市位于皖北片區，地處江蘇山東河南安徽四省的交界處，氣候屬暖溫帶半濕潤季風區，夏季以西南風為主，冬季以東北風為主。地勢自西北向東南微傾，東北部為低山地形分布，相山主城區受相山山脈環繞，極易形成污染聚集，當天氣是弱東北與弱東南風時，再遇上傳入式的重污染到達淮北上空過境時，其表現出來的疊加影響尤其突出。淮北市的秋天和冬天出現惡劣天氣的頻率較高，加之為安徽省最北端城市，是安徽省內受北部污染傳輸影響的第一梯隊，因此淮北市大氣環境質量改善壓力最大。據不完全統計，2019年至今淮北市共經歷25次區域性污染，其中2月份影響最為嚴重，僅2月份經歷的重霾天氣就導致淮北市上半年PM2.5年度累計濃度提升了約5ug/m3。

三、淮北市持續推進大氣污染防治工作的思路對策

（一）進一步完善大氣污染防治機構，完善相關法律條例

一是組建淮北市大氣環境統一管理機構。在充分發揮環保部門職能作用的基礎上，整合建委、國土、農業、林業、衛生、公安、城管等部門單位的力量，組建淮北市大氣環境保護統一管理機構，建立由各市直部門聯席會議制度，定期研究全市大氣環境保護工作，及時協調解決出現的重大問題，綜合協調好全市在園林綠化、市政秩序、環境衛生管理等方面的基礎作用。同時，加強同周邊附近的市縣的聯系，加強大氣污染防治的聯防聯控機制[3]。面對淮北市持續多日的重污染天氣，建議組建由市政府分管干部直接領導的重污染天氣應急指揮機構，聯合成員單位包括生態環境、氣象、公安、宣傳、財政、教育等部門。由市生態環境局負責組織環境監測應急分隊，對市空氣重污染情況進行監測，及時向應急指揮部提供數據支持，為應急措施的制定提供科學保障。市氣象局應對異常天氣做出準確預測，為研究落實控制措施提供前置時間。二是制定符合本地區的大氣污染管理條例。淮北市應根據發展實際情況，結合各企業的行業規范和排污要求制定符合本地區發展的法律法規，及時填補淮北市環境保護法律的空白。同時，落實適合淮北市的各項法律法規及各項標準的實施細則，讓大氣監管有法可依。加快淮北市環保立法領域的“廢、改、立”的進度，首先把好環境保護的準入制，逐漸促進市域范圍內的高污染落后工藝、產能和設備的退出。嚴格貫徹中央會議精神的“誰污染誰治理”原則，進一步完善淮北市關于排污收費制度，行政、法律處罰制度，充分利用好現如今可以使用的行政手段，如收排污費、賠償損失和罰款等，追究企業的行政責任或法律責任等，認真落實“環保第一審批權”、“三同時”和“排污許可證”等制度，嚴格控制新生污染源。三是建立健全全市及各縣區協調和督查考核工作機制。目前，領導干部的功績更加注重地區經濟的發展，容易忽視一部分長遠的環境利益，所以，應根據中組部印發實施《體現科學發展觀要求的地方黨政領導班子和領導干部綜合考核評價試行辦法》[4]，應該將治理大氣污染的成效工作納入政府績效考核及領導班子和領導干部政績考核，嚴格認真落實干部的問責制度，全面形成統一考核監管的工作機制。對某一部門或領導由于失職導致重污染天氣不能及時得以控制的后果，應該追究相應責任。

（二）完善機動車尾氣污染監管系統

一是確立環境監管部門的主導地位。監管體系應建立以環保、交通、公安、工商等多部門聯合統一監管，并以環保為主的淮北市機動車尾氣污染防治監管體系。在監督管理工作中，各行政主管部門按照規范，盡職盡責依法行使監管工作，保障機動車尾氣污染防治的長期有效實施。二是建立全市統計的機動車尾氣污染監管信息網絡。按照現有的相關技術規范和標準，統籌各部門建成全市機動車排氣污染數據傳輸網絡和監管數據庫，統一管理，實現實時傳輸各個車管所等尾氣檢測單位的檢測數據、維修單位的維修信息、環保標志核發信息等，并根據實際工作的需要，對掌握的排氣污染數據狀況進行統計比較分析，為領導深化機動車排污監管提供合理決策依據。同時，依法制定更加嚴格的淮北市汽車尾氣檢測制度，從根源上杜絕汽車尾氣超標排放。三是大力發展新能源交通工具。鑒于目前發展情況，鼓勵推廣使用節能環保型和新能源型汽車，率先在城市公交和出租車中使用電動車，限制公車出行次數，積極引導公眾乘坐綠色環保公交車出行。鼓勵市民積極購買新能源汽車和替代燃油車，統籌協調全市范圍內建設新能源充電樁、加氣站等基礎配套設施建設。適當時機可通過單雙號限行等措施引導公眾采取公共交通工具出行，從而減少汽車尾氣的排放。

（三）大力控制城市范圍內揚塵污染

一是調整能源結構。作為資源型城市，淮北市對煤炭的依賴相當嚴重，為了改變這種嚴重的依賴狀況，必須制定和實施淮北市低碳城市發展戰略規劃，加快實施清潔能源替代工程，大力推進燃煤工業窯爐技術改造，淘汰集中供熱范圍內小鍋爐，積極推廣應用綠色高效照明和太陽能應用技術。以氣體燃料和液體燃料來代替燃煤，在燃燒中選用低灰、低硫、低揮發分的煤，是控制大氣污染，保護環境的重要途徑[5]。加大電力、天然氣等清潔能源的供應量，用電和天然氣來逐步代替煤炭，天然氣管網建設應建到每家每戶，包括廣大的農村，確保天然氣全面取代煤氣進入百姓家。二是加大建筑揚塵防治。建委等部門應加強建筑單位在施工過程中采取灑水和噴霧等措施減少揚塵。對于建筑垃圾，應進一步完善長效機制，實現對市區建筑施工現場揚塵及散流物體運輸的全方位覆蓋、全時段監控、高效能管理。三是加大城市道路揚塵管護防治。根據淮北市的氣候條件，對道路兩邊的綠化帶應該進行科學合理的種植，主要采用草、灌木、喬木相結合的三位一體綠化方式，目的就是減少裸露地面的存在，從而減少受大風和雨水侵蝕。同時，針對揚塵較多的施工工地和廠礦區管理應該及時、準確和到位，可采取有效抑塵控制措施，特別是工地內運輸貨物的車輛，應對貨物進行封閉，車身及時清洗。根據誰污染誰治理等原則，施工路段的保潔清理工作由施工單位負責，建立完善淮北市空氣顆粒物排污管理制度[6]，對顆粒物排放進行收費。對從事城市道路環衛保潔作業的人員進行作業培訓，提高他們從事城市道路清掃保潔機械化作業水平，吸收借鑒國內其他城市先進的環衛洗地作業車輛，在慢車道試行小型掃地機清掃作業，提高城市道路潔凈度，降低城市道路揚塵。四是加快城市綠化建設。淮北市應利用國家森林城市建設的契機，加快實施青山工程，務求所有荒山盡快披上綠裝。同時，因地制宜選擇適合生長的樹木和花卉品種，合理搭配好銀杏、松樹、洋槐樹和花卉樹種植比例。

（四）積極引導公眾參與大氣環境監督管理

一是開展市民環境保護的宣傳教育。充分發揮社會公眾、普通市民在大氣污染防治過程中的積極作用，通過建立完善環境保護人人參與機制，通過新媒體多渠道宣傳環境保護的重要性，積極開展一些贈送環境保護手提袋和購物袋等活動，吸引更多市民參與其中，逐漸形成家喻戶曉，人人參與的 “環境保衛戰”的氛圍。二是暢通社會參與渠道。培育一批環境保護方面的社會組織和志愿者隊伍，積極引導他們不定期地開展一些環保志愿者活動，以“我愛我家，更愛城市”為主題，以治理城市污染、整治“臟亂差”為重點，利用好每年的植樹節，組織開展市民主動參與到綠化美化城市的行動中來。向市民積極宣傳和倡導騎自行車、步行等低碳方式上班，用實際行動積極參與到城市的環境保護中。引導公眾參與為污染防治提供決策智慧，決策層匯集與吸納市民的意見建議，更能激發市民積極投身到城市的綜合治理中。三是自覺接受社會監督。定期組織人大代表和市民代表對城市的環境衛生進行打分評價，利用傳媒新技術開通市民“隨手拍”活動，及時掌握了解全市的污染情況，及時發現制止污染環境的行為;執法機構，定期或不定期和新聞媒體一起，對全市范圍內的工礦企業進行明察暗訪，主要檢查企業都按上了環保設備，設備是否在正常運行，確保無不達標的廢氣排出，確保廢物和廢水日產日清，達標排放，確保處理率達到100%。

參考文獻：

[1]編寫組.黨的十九大報告輔導讀本[M].北京：人民出版社，2017.

[2]中宣部.習近平新時代中國特色社會主義思想三十講[M].北京：學習出版社，2018.

[3]楊治坤，蔣承文.區域大氣污染府際合作治理制度框架探討[J]. 政法學刊，2017（5）.

[4]中組部.體現科學發展觀要求的地方黨政領導班子和領導干部綜合考核評價試行辦法[N].中國青年報，2006-07-07.

[5]謝紅梅.環境污染與控制對策[M].成都：電子科技大學出版社，2016.

[6]汪澍.淺析城市道路揚塵污染治理[J].商用汽車，2013（6）.

責任編輯：彭銀春