健全首都應急管理體系建設的對策研究

孫峰

習近平總書記關于應急管理工作的重要論述，深刻闡明了我國應急管理體制機制的特色和優勢，科學回答了事關應急管理工作全局和長遠發展的重大理論和實踐問題，為應急管理工作提供了科學指南和根本遵循。北京作為首都，必須要緊密結合自身戰略定位和面臨的發展形勢，在提升針對性、突出實效性、體現創新性等方面，不斷“健全應急管理體系，提高處理急難險重任務能力”。

發展現狀

近年來，首都應急管理工作緊緊圍繞“四個中心”戰略定位，以“平安北京”建設、“疏解整治促提升”專項行動和重大活動服務保障為抓手，有序疏解非首都功能業態，綜合治理“大城市病”，從根本上解決了一大批城市安全風險隱患，安全形勢總體穩定。

1.打造規范科學的應急指揮機制

機構改革中，北京市保留了市、區應急委，兩級應急管理部門均承擔本級政府總值班室應急值守職責，形成以市應急委為龍頭、21個專項指揮部為支撐的“統一領導、權責一致、權威高效”的具有北京特色的應急指揮體系。建立24小時應急值守模式，制定市突發事件應急指揮與處置管理辦法、核心區突發事件處置工作指導意見等制度文件，推進應急處置工作規范發展。

2.培育多元專業的應急救援力量

堅持國家綜合性消防救援隊伍、專業應急救援隊伍、社會應急力量一體規劃、同步建設、協同救援。率先在全國建立省級和區級森林消防綜合救援隊伍，全市新建專業森林消防隊13支，總數達到139支。組建市航空應急救援隊，全面開展訓練備勤?；鶎討绷α恳幏痘ㄔO穩步推進，初步建立起一支以專職安全員、村級巡查員和災害報告信息員為主的基層應急力量。

3.提升精準高效的應急治理能力

堅持精準發布預警、精準搶險救援，特別是新冠肺炎疫情暴發初期，第一時間成立疫情防控專項機構，審核修訂《突發公共衛生事件應急預案》，調撥市級救災物資保障基層戰“疫”工作，在全國率先出臺給予安全生產責任險參保企業6項優惠舉措①。堅持精準監管執法，緊盯國慶70周年慶祝活動等重大活動安全保障，以及?；贰⑻烊粴馐褂玫戎攸c行業領域，加大執法檢查力度，生產安全死亡事故起數、死亡人數連續三年下降。疫情防控期間，加大對醫學隔離場所、工業企業等重點場所的檢查頻次，為企業復工復產提供堅強保障。

4.構建立體綜合的風險防控體系

緊盯從根本上消除事故隱患，制發北京市黨政領導干部安全生產責任制實施細則和生產經營單位安全生產主體責任規定，建立市、區兩級安全生產督察制度，層層壓實安全生產責任。緊盯夯實城市安全發展基礎，研究制定推進城市安全發展的實施意見，率先在7個區開展安全發展示范城市創建活動，在建筑施工等10個重點行業領域開展全覆蓋安全風險評估。緊盯自然災害防治，加強國家綜合性森林消防隊伍常態駐防，編訂全市春夏季重特大森林火災應急處置預案，強化森林火災防控；優化防汛指揮體系，確保安全度汛。

存在的問題

首都應急管理工作在許多方面實現了“零”的突破，但由于應急管理部門組建時間不長，短板也十分明顯。

1.突發事件應急處置能力與構建統一領導、權威高效的應急指揮體系要求尚有差距

影響處置效能的短板尚存，突發事件的現場組織、協調和保障機制還不健全，距離突發事件應急處置規范有序、現場指揮協調順暢的基本要求還有較大差距。

2.災害事故救援能力與建設同大國首都地位相適應的應急能力要求尚有差距

應急救援隊伍綜合救援能力、救援裝備水平、應急救災物資配置標準以及應急處置智能化程度等方面短板多，與突發事件應對需求和構建“全災種、大應急”的應急救援力量體系還有較大差距，與首都城市安全發展目標不相適應。

3.干部隊伍素質與應急管理治理體系和治理能力現代化要求尚有差距

部分干部對應急管理工作中面臨的應急力量和資源整合優化、高效應對處置突發事件、發揮應急工作綜合優勢等新情況新問題認識不清、把握不準，在實際工作中不能提出實用管用的辦法。特別是精準治理、網絡化管理以及信息獲取運用等新標準新要求，還面臨基礎弱、底子薄和能力素養跟不上形勢發展等挑戰和考驗。

4.單災種應對的傳統模式與全災種全鏈條的綜合減災要求尚有差距

北京作為超大型城市，隨著人口等資源的快速、高度集聚，各種傳統和非傳統風險急劇上升，多災耦合或單一災害引發多類型、復合型災害的極端情形大概率發生，使得城市脆弱性顯著加大。受眼界、思維和業務職能所限，大多數應急管理干部對綜合防災減災救災能力缺乏主動、深入和系統的研究，對面臨的嚴峻形勢認識不清、把握不準，相關經驗積累和技術儲備、力量配備明顯不足。

對策建議

應急管理是首都穩定與安全的預警閥和穩定器。開創首都應急管理新局面，必須從頂層設計上一體謀劃、一體推進，構建具有首都特色的應急管理體制機制。

1.發揮黨委在應急管理工作中的領導作用

全面推進應急管理系統黨組改黨委工作，是加強黨對應急管理工作統一領導的政治考量，是有效提升應急管理系統能力建設的重大調整，是合理發揮應急管理部門綜合優勢的改革創新，對于健全完善雙重領導、地方為主的應急管理體制，推進國家治理體系和治理能力現代化具有十分重要的意義。必須牢固樹立應急管理系統“一盤棋”的思想，加強溝通協調，及時掌握有關情況提出有針對性的建議。上下同心、步調一致地推進全市應急管理事業發展前行。

2.扎實做好多災和巨災應對準備工作

深入研究多災和巨災可能引發的災害鏈式反應和造成的次生衍生災害，分析致災風險隱患因素，建立完善應急救援體制機制，有針對性修訂應急預案。探索利用保險助力應急管理和防災減災救災工作，研究建立應急救援人員、突發事件應對責任、自然災害風險與其他突發事件風險保障等方面綜合救助保險制度。研究確定重大突發事件應急指揮工作機制，制定各專項指揮部能力建設指導意見，進一步明確職責權限，規范處置流程，建立起由各級黨委政府牽頭、相關部門共同參與的聯防聯控機制。

3.守好安全生產基本盤基本面強化應急管理質量

受常態化疫情防控影響，部分重點行業領域風險防范壓力加大，安全生產形勢不容樂觀。必須增強打好安全生產專項整治攻堅戰的責任感緊迫感，強化行業領域安全監管，全力消除事故隱患，指導各區創建首批國家安全發展示范城市。持續推動黨政領導干部安全生產責任和生產經營單位主體責任貫徹落實，繼續以北京市委市政府名義開展安全生產督察，全力做好冬奧會測試賽等重大活動安全服務保障，確保首都城市安全穩定。

4.精準強化應急管理工作質量

目前，城市安全風險點多面廣，必須在提高精準治理、提高科學防范上下功夫。要打牢信息化工作基礎。實現市、區、街鎮應急指揮系統互聯互通。積極協調推進指揮信息網、?；贩旨壒芸嘏c動態監測預警系統、應急物資共享共用信息平臺建設等工作，以信息化推進應急管理現代化。要打牢基層能力基礎，以專業救援隊伍為依托，重視發揮社會組織作用，暢通“接訴即辦”等反映問題渠道，發動群眾參與安全隱患治理，切實建立起上下聯動、左右互通、信息共享、群專結合的首都安全防控立體網格。要打牢宣傳動員基礎。緊緊圍繞安全生產、防汛抗旱、森林防火及突發事件救援處置等中心任務，及時發布信息回應社會關切，增強公眾安全風險防范意識，切實在加強事前預防中提升應急管理工作質量，努力實現“有急能應，應而不急”。

5.科學制定應急管理發展規劃

北京市“十四五”時期應急管理事業發展規劃，是機構改革后應急管理部門的首個五年規劃，編制好“十四五”規劃，強化應急管理頂層設計，具有十分重要的現實意義。必須堅持目標導向，緊緊抓住推動應急管理治理體系和治理能力現代化的有利契機，以大格局、大視野、大發展眼光，科學謀劃，精心組織。必須堅持首善標準，堅持開門編規劃，堅持“四化三體系雙基”②總任務牽引，統籌用好首都智力資源優勢。注重系統內外的溝通銜接，統籌推進，編制完成符合北京實際，高標準、高起點、高質量的首都應急事業規劃發展藍圖。

6.主動做好防災減災救災工作

完善首都應急管理體系，應當加強應急指揮系統和應急救援隊伍建設，提高防災減災救災能力。在做好疫情防控的同時，主動作為，堅決打好防災減災救災工作主動戰。要進一步壓實以行政首長負責制為核心的工作責任體系，科學分析研判災害風險，抓緊修訂完善各類預案，備足搶險救援物資，落實各類搶險救援力量隊伍。要增強基層應急響應能力，積極推進各區信息報告能力評價和視頻調度監督檢查，嚴格落實值班值守制度，保證通信聯絡暢通，提升應急響應效率。研究制定《北京市公共安全風險管理辦法》和自然災害風險監測預警工作制度，定期召開自然災害防治工作市級聯席會議，統籌推進自然災害防治重點工程實施，完成全國災害綜合風險普查第一批試點，做好2021年安全生產條件普查的各項準備，穩步提升風險管控水平。

注釋：

①六項措施：對參保安責險的企業，在不增加保費的基礎上適當延長保險期限；進一步擴大安責險預防費用的適用范圍，可根據參保企業申請，將預防費優先用于參保企業的疫情防控工作；加大對防疫物資采購的支持力度，安責險宣傳費可優先采購防疫物質，用于參保企業和基層一線的疫情防控工作；對因疫情防控需要復工復產的企業，可優先安排安全風險評估和隱患排查服務；結合當前疫情防控工作實際，為參保企業提供多種形式支持；對疫情防控期間有突出貢獻的企業，給予次年保險費一定的減免優惠。

②四化三體系雙基：積極推進應急管理的法治化、協同化、智能化、社會化進程，努力構建應急管理責任制度體系、風險防控體系和治理能力體系，夯實應急管理基層基礎。